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档案执法司法有效衔接

来源:职称阁分类:政法论文 时间:2019-09-19 09:43热度:

  《档案法》《刑法》《刑事诉讼法》等为档案执法司法衔接提供了规范指引,奠定了法律基础。档案执法司法的衔接主要包括证据衔接与程序衔接两个方面,其中证据衔接可以根据证据的种类及其本身所具有的特点适用分类证据转换规则,程序衔接能否有效推进,最关键取决于如何把握程序衔接的起始节点,如何有效实现这些重要节点的无缝对接。

档案执法司法有效衔接

  关键词:档案执法司法;证据衔接;程序衔接

  档案全面真实地记载了社会变迁和人类实践活动,因而成为国家和社会无可替代的宝贵财富。在“依法治档”[1]的新形势下,严格档案执法司法显得尤为重要。在档案领域,我国建立了比较完备的档案法律体系,而且在处理档案违法犯罪的程序结构上,构建了档案执法司法的衔接工作机制。实际上,档案执法司法的衔接从来都是一个现实问题,涉及档案执法司法资源调配、使用的优化组合。然而,从当前学界针对档案违法犯罪问题的研究现状来看,档案执法司法之间的实体性衔接研究成果较多[2],极少学者关注程序性衔接,即使有零星的学者从程序上来研究此问题[3],亦存在着基础性理论研究过多,涉及核心问题的证据衔接和程序衔接则是惜墨如金,浅尝辄止。学界通常认为,档案执法司法的衔接指向了证据衔接与程序衔接两个方面,但这两方面究竟如何衔接?档案行政证据如何转换为刑事证据?档案执法司法之间如何实现程序衔接?这些问题亟需深入研究。

  1档案执法司法衔接的规范指引

  从党的重要文件到《档案法》,从《刑法》到《刑事诉讼法》,从行政规范性文件到“两高”的司法解释,都可以找寻到有关档案执法司法衔接的规范指引。

  1.1党的重要文献引领档案执

  法司法的衔接机制党的十八届三中、四中全会通过的两份重要文件中,均强调了要健全执法司法衔接机制,以进一步深化行政执法体制改革,并将其郑重载入法治中国建设的章节,为深入推进执法司法的衔接机制指明了方向。

  1.2《档案法》等为档案执法司法的衔接提供直接依据

  现行《档案法》第五章“法律责任”中第24条和第25条分别规定了九类档案行政违法行为,并进一步明确了“档案行政违法转换为档案犯罪”的执法司法衔接。同样,《行政处罚法》中诸多条款都规定了执法司法衔接的情形(参见第7条、第22条、第61条)。

  1.3刑事法律为档案执法司法的衔接提供法律依据

  现行《刑法》第329条明文规定了两个“显性档案犯罪”,同时亦言明“隐性档案犯罪”[4]包含文物类、渎职类与秘密、情报信息类三种类型。在隐性档案犯罪的刑法文本中虽然没有明确贯之于“档案”术语,但是依据“两高”颁布的有关司法解释以及公布的典型案例,这些隐性罪名所侵犯的行为对象也同样涵盖《档案法》中规定的“档案”,这某种意义上拓宽了档案犯罪罪名的适用范围,实现了“两法”之间仝其宪(忻州师范学院法律系,山西忻州,034000)论档案执法司法的有效衔接栏目主持:陈思佳学术园地AcademicField的实体性衔接,为档案不法行为入罪提供了直接依据。同时,《刑法》第91条规定了“私人财产”满足一定条件可拟制为“公共财产”的情形,这为私有档案与国有档案享有同等保护待遇提供了法律支撑依据。另外,我国《刑事诉讼法》第54条以文本形式直接确立了行政证据转换为刑事证据的适用规则。

  2档案执法司法的证据衔接

  2.1证据衔接困境纷呈

  证据不仅是法律适用的核心,同时也作为信息载体再现案件事实[5],显然证据转换是维系档案执法司法衔接关系,实现二者互联互通的重要桥梁。我国至今仍没有颁布统一的证据法典,有关行政证据与刑事证据的规定分散于不同的程序法中。尽管《刑事诉讼法》第54条第2款的规定直接赋予了行政证据向刑事证据转换的法律基础,但是仍然显得比较笼统与概括,可操作性不强,加之行政证据与刑事证据在诸多方面差异性较大,使得档案执法司法的证据衔接与弥合并非简单明了,表现出一定的证据衔接困境。首先,虽然行政证据与刑事证据的证据标准具有概括的相似性,但刑事证据还要满足“排除合理怀疑”,形成相互印证的证据链条;其次,行政证据与刑事证据分属于不同的法律程序,适用于不同的案件类型,两者无论在证据要求,还是在证据收集程序上都存在很大差异;再次,档案行政执法部门在证据收集固定的方式方法、技术能力以及人力物力等方面都较为孱弱,远不及公安司法机关所具有的天然优势。正是因为行政证据与刑事证据具有这些差异,使得档案行政执法部门在执法和查办案件中收集固定的证据只满足行政证据的基本要求,不可能具有超前的犯罪证据意识和收集固定犯罪证据标准的自觉,这就不可避免地会丧失有效收集保全这些证据的时机条件,甚或导致这些证据灭失。当档案行政证据转换为刑事证据之时,若等到公安司法机关发现不能满足刑事证据标准和要求再想补给这些证据,收集这些证据的绝佳时机往往已经不复存在,或者由于收集固定档案证据的专业性较强而难以达到预期目的。既如此,林林总总的环节和节点如果衔接不畅,都会遭遇档案行政证据转换刑事证据的困境。

  2.2证据衔接转换规则

  从微观上审视档案证据转换,行政证据和刑事证据均有八种法定证据形式,两类证据大致对应,基本相似。只不过行政证据中“当事人陈述”,在刑事证据中被分解为两类,笔录类证据的表述在行政证据与刑事证据中也略有不同。正是因为在运用行政证据与刑事证据时,证据资源具有一定的有限性,内容具有一定的相通性,形式具有一定的同质性,收集运用证据都是基于依法惩治行政违法犯罪行为的目的性,以及档案证据收集固定的专业性、技术性和“黄金时间”的不可错过性,为档案行政证据转换刑事证据搭建了沟通的现实路径。根据证据的种类及其本身所具有的特点,在档案执法司法的证据衔接上可以适用分类证据转换规则。(1)档案实物证据的转换遵循“直接转换为基础,排除使用为补充”模式由于实物证据本身具有很强的客观性、稳定性和不易灭失性,因而不随执法司法人员主观意志的改变而改变,亦不随证据收集主体的不同、证据收集方式或程序的差异和时空的变迁而扭曲其应有的本色。由此可知,对于档案行政执法部门在执法工作中固定保全的实物证据,公安司法机关可以对其证据能力和证明力进行审查核实,相关衔接法律手续办理完毕就可以直接转换使用;但对于审查发现固定保全的实物证据确有缺陷且不能作出合理性解释,也不能补正时,该实物证据应该作排除处理,需要公安司法机关重新收集固定相关实物证据。(2)档案言词证据的转换遵循“重新收集为基础,转换使用为补充”模式相较于其他证据形式,言词证据的主观性与复杂性最强,而客观性与稳定性最差,往往受证据主体的个人情况、外界环境的影响以及因收集固定方式、程序的不同而容易改变其原本的性质。所以,档案行政执法部门收集固定的言词证据,公安司法机关切不能随意采取“拿来主义”,应该重新收集固定,进一步核实其证据能力与证明力。但奉行绝对主义亦过于死板、僵化,一般认为当该言词证据无法再进一步收集固定,具有无可替代的必要性、其他证据的补强性和可信赖的保障性之时就可以不予例外排除。当然,不被例外排除的言词证据,应该遵循刑事证据的运用规则,需要与其他证据环环印证,能够排除合理性怀疑,形成封闭的证据链,才可以转换为刑事证据使用。(3)档案签定意见的转换遵循“审查使用为基础,重新鉴定为补充”模式档案鉴定意见本身所固有的属性决定了它是所有证据中专业性和技术性最强的证据形式。一般认为,档案行政执法部门依法委托和具有相应鉴定资质的鉴定人所作出的鉴定意见通过形式性审查与实质性审查,认为程序合法,契合客观事实,经过法庭质证认证,可以直接转换刑事证据使用,无须重新鉴定。但是,当作出的鉴定意见确实存有缺陷,可能影响案件公正裁判时,并且所需检材没有被污染可重复使用或可再取样本时应予以重新鉴定。(4)档案笔录类证据的转换视具体情况而定在档案领域,针对本质上隶属于实物证据的笔录类证据以及制作的录音录像资料等,可以依据实物证据的转换规则,通常可以转换使用,但例外情况下不能形成封闭的证据链、无法排除合理性怀疑的不予使用;针对本质上隶属于言词证据的现场询问笔录等可以适用言词证据的转换规则,原则上予以重新收集固定,但例外情形下经过审查核实,能够排除合理性怀疑的可以使用[6]。

  2.3证据衔接保障措施

  从宏观上审视档案证据转换,为进一步破解档案执法司法的证据衔接困境,不仅须遵循证据转换规则,而且还应着力于以下工作:首先,在档案行政执法实际过程中,通过各种途径与方式,切实树立档案行政执法人员的证据意识,提升收集固定证据的能力,增强其程序意识;其次,档案行政执法人员不断提升对证据的自我判断能力,对于拟移送的证据主要围绕证据能力和证明力上进行重点审查,逐步提升鉴别案件性质的能力,以便实现行政案件与刑事案件的及时分流,适时地与公安司法机关互通互联,在发现证据有瑕疵需要进一步补正时应及时作出回应;再次,在公安司法机关介入档案犯罪案件以后,档案行政执法部门并非万事大吉,还应主动利用其档案专业技术优势,积极收集固定证据,公安司法机关凭借其刑事证据的处理优势,合理引导档案行政执法部门正确运用证据规则,实现证据收集保全工作的优势互补。并且应从长期的实践操作中,认真总结经验,努力建立可应用推广、可复制借鉴的档案行政证据与刑事证据的转换规则。

  3档案执法司法的程序衔接

  3.1程序衔接内涵阐释

  程序衔接是穿梭于档案执法司法全过程的线性结构,主要包括前后相随、循序推进的四个程序环节。这些程序流程的有效衔接推进,最关键取决于如何把握这些程序衔接的起始节点,如何有效实现这些重要节点的无缝对接。第一,案件移送程序是开启档案执法司法程序衔接的第一站。档案行政执法人员在执法工作中发现档案行政违法涉嫌犯罪时,依照我国“刑事先于行政处罚”原则和《行政处罚法》第22条规定,应当及时主动地移送档案犯罪案件。第二,案件受理程序是公安司法机关针对档案行政执法部门对因涉嫌档案犯罪而移送的案件进行审查并决定是否受理的程序,是案件移送后决定立案的必然程序。第三,案件处理程序是在案件受理程序之后实施推进的一项重要程序,是档案执法司法衔接的核心,它是档案违法转向档案犯罪、档案行政证据转向刑事证据进行审查处理的程序机制,这一程序机制通过公安司法机关之间的各负其责、协力合作来完成。第四,案件监督程序是检察机关对移送案件进行法律监督的重要环节,对移送案件形成外部制约机制。《刑事诉讼法》第113条规定了检察机关的立案监督制度,使宪法赋予检察机关的法律监督权得以真正落实。然而,在档案执法司法程序衔接的实际推进过程中,囿于各种原因会导致程序衔接不畅甚至遭受梗阻的情形,主要表现为:一是档案行政执法部门对档案行政违法是否构成档案犯罪拿捏不准,没有及时向公安司法机关通报案件情况,便径直对其行为人进行行政处罚;二是档案行政执法部门对档案违法认定存在差错,将档案犯罪作为档案行政违法追究其行政责任,或者将档案行政违法作为档案犯罪实施移送;三是档案行政执法部门明知涉嫌档案犯罪而仍然以行政违法进行处理[7]。

  3.2程序衔接重要举措

  (1)健全档案犯罪案件移送机制,畅通案件移送受理渠道为实现这一目标,首先,要通过自我学习、系统培训、目标引领和强化管理等路径,激励档案执法司法工作人员不断提升自己的法律素养,增强服务意识和业务能力,强化在执法司法中的工作职责,严格规范工作程序,坚决杜绝各种影响公正执法司法的滥用职权、玩忽职守或其他不良行为。其次,档案执法司法各部门要在各司其职、互相制约的基础上不断与时俱进,提高执法司法新认识,坚持“三个狠抓”。所谓“一个狠抓”是以档案犯罪案件移送线索为着力点,将案件移送线索作为沟通档案行政执法部门与公安机关、检察机关的桥梁,辐射到公安机关和检察机关的整个办案过程中,并确保案件信息在档案执法司法各部门之间往返回流,形成互通有无的“三点一线”。而“另一狠抓”是指公安司法机关始终承担着惩治档案违法犯罪的重要职责,不能“坐而论道”,应积极查找档案犯罪案件的立案证据,不断激发其受理案件的潜能;检察机关在必要时应及时介入或提前介入,不仅要履行好“立案监督”,监督公安机关的履职担当,而且还要履行好“移案监督”,督促档案行政执法部门对涉嫌档案犯罪案件的及时移送。“第三狠抓”是档案执法司法各部门之间通过健全案件移送机制,进一步明确案件交接主体各方的工作职责和程序安排、案件移送的标准要求和强化撤案监督工作机制,确保案件移送的良好效果,适时解决好档案违法犯罪案件应该由谁管、怎么管的问题,以此有效杜绝档案行政执法部门与公安司法机关之间有利互争、有害互推和不作为、乱作为的现象。(2)创立网络信息共享平台,确保信息互通为实现信息共享,可以借助新媒体技术,打破档案行政执法部门与公安司法机关各自为政、互不来往的工作壁垒,努力建立档案执法司法各部门之间的网络信息互通平台。借助该平台,可以对档案违法处理情况、案件移送情况以及档案犯罪程序进展情况等进行全面跟踪、了解。这样,档案行政执法部门和公安司法机关就可以从对方查办的案件中及时捕捉到自己所需要的案件信息,形成互动式程序衔接的信息共享模式。但是,这种网络信息共享平台模式在档案安全领域尚未建立,在条件发展成熟之时亟需启动。可以借鉴在环境安全和食品药品领域建立的网络信息共享平台的衔接运行模式,从开始主要以案件查询、案件移送文书等形式衔接,发展到发现涉罪线索、案件信息通报、案件证据展示等实质性衔接,再到未来实现网络移送、处理、监督案件的线上高效衔接。当前最重要的就是在档案领域逐步推进网络信息共享平台的搭建,拟定信息共享平台建立工作计划,将其纳入电子政务建设规划,从加强基础设施建设,逐步过渡到内涵式发展建设,最终促成网络信息共享平台的高效有序运行。在未来网络信息共享平台运行中,最为关键的一点就是网络录入数据与档案违法犯罪实际发案率及案件情况必须相吻合,否则,不可避免地会出现有案不录入、案件错误性录入、案件选择性录入以及录入信息随意性等不良现象,导致对档案违法犯罪的打击偏差和治理盲区。因此,必须适时制定信息平台管理制度,在档案执法司法各部门协调统一、各负其责的基础上严格规范录入主体、录入标准、录入范围和录入时间等内容,设定浏览权限以限制涉密信息的不当外流,努力开展各部门通力合作的统一规范行动。(3)建立档案执法司法通力合作的联席会议制度为促进档案执法司法的程序衔接,与网络信息共享平台模式形成“一体两翼”之势,进一步落实档案执法司法各部门通力合作的联席会议制度势在必行。针对档案违法犯罪的疑难复杂案件,需要在档案执法司法各部门中由检察机关作为明确的牵头部门,定期或随时召集和主持规模不等的执法司法联席会议,直接面对面进行研讨交流和提出咨询意见,通报并拟定解决衔接工作中出现的新情况、新问题,协调配合,形成打击合力和治理策略,彻底清除档案执法司法程序衔接中的阻塞节点,大力提升各部门联合打击档案违法犯罪的实绩实效,确保档案安全。

  4结语

  档案执法司法的有效衔接是保障档案安全的题中应有之义。为防治档案领域执法司法衔接不畅的实际问题,必须加强档案执法司法的衔接工作机制,确保证据衔接和程序衔接的顺畅通达。当然,还离不开档案执法司法各部门的内部衔接,通过完善档案执法司法内部的分工职责、工作制约机制和建立健全案件纠错制度、错案追究制度,有力保障档案执法司法中的内部衔接。总之,档案执法司法各部门应各司其职、通力合作,全面筑起治理档案违法犯罪、保障档案安全、促进档案事业发展的坚强屏障。

  作者:仝其宪 单位:忻州师范学院法律系

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文章名称:档案执法司法有效衔接

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