区域执法与行政执法证执法问题

来源：职称阁分类：政法论文时间：2020-11-16 09:13热度：

　　在环境行政执法实践中，由于法律法规的规定及执法实际工作需要，跨行政区域执法成为打击环境违法行为的重要手段。然而，环境行政执法人员持有各级人民政府颁发的行政执法证均受执法区域限制。从当前各级政府行政管理的框架上来看，环境执法原则上仅为本级地方人民政府实施行政管理承担职责，接受上一级主管部门的业务指导，由本级政府领导并对其负责。而跨行政区域执法超出了行政执法证裁定执法区域，致使此种情形下执法行为的合法性存在质疑，给跨行政区域执法造成困惑。针对如何解决这一问题，笔者进行了初步探讨。

区域执法与行政执法证执法问题

　　【关键词】跨行政区域执法；环境行政执法；管辖

　　一、跨行政区域环保执法的主要情形

　　在行政执法实践中，跨行政区域环保执法主要发生在以下几种情形：

　　（一）指定管辖

　　按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，行政处罚以地域管辖为原则、指定管辖为例外，也就是说拥有行政处罚权力的是违法行为发生地中的县级及以上的地方人民政府，特殊情形下上一级行政机关可指定管辖。除环保部门外，国务院各部委如工商、质检、价格、食药等部门，都依据《中华人民共和国行政处罚法》做出了指定管辖相应规定。管辖异议是上一级环保部门根据异议申请书，由上一级指定均有管辖权的某一环保部门调查处理某一案件的做法。例如，实施环境违法行为地在邵阳市洞口县，危害结果地在隆回县或两县交界不明确的环境违法案件，两县的环保部门都有权立案调查处理权，虽《环境行政处罚办法》有先发现先查、先立先查的规定，但作为上一级环保部门的邵阳市环保局从有利于案件查办的角度出发，通过对异议资料的全面审查，可以采取书面决定的方式指定隆回县或洞口县环保局其中一个环保局行使管辖权。

　　（二）提级管辖

　　2015年修订的《中华人民共和国环境保护法》第六十七条第二款规定：“依法进行行政处罚，针对环境保护主管部门的非行政处罚案例，上一级人民政府环境保护主管部门有权对其直接予以处罚”。该条规定是上一级环保部门对下级环保部门不正当履职行为的一种纠正，将本该由下级环保部门管辖的案件改为上一级环境保护主管部门进行管辖。由于违法行为所出现的区域为上一级环境保护主管辖区，所以此处仅是提升管辖层级，本质上仍为地域管辖。例如，湖南省环保厅对邵阳市环保局依法应当给予行政处罚，而邵阳市环境保护局不给予行政处罚的或邵阳市环境保护局发现隆回县环保局依法应当给予行政处罚而不处罚的情形，上一级环保部门均可行使提级管辖权。这一规定，破解了多年来地方保护主义的难题，让基层环保部门排除干预、严格执法有了底气。地域管辖既是行政管理体制使然，也是及时查处和纠正违法行为所必需的。但执法实践中负责管辖的行政机关由于各种原因不能实施有效管辖，由上一级行政机关指定同级其他行政机关管辖作为补充也就成为必要。《环境行政处罚办法》第十九条、第二十条规定了三种情况下可指定管辖：一是对行政处罚案件管辖权方面出现异议时，有异议的两方需上报给上一级环境保护主管部门进行厘清。本条相关内容，上面已做分析，不再重述。二是当下级环境保护主管部门分析发现所辖区案件属于重大、处罚存在困难时，可申请上一级环境保护主管部门进行厘清。“下级环境保护主管部门分析发现所辖区案件属于重大、处罚存在困难时，可申请上一级环境保护主管部门进行厘清”的表述不清，规范含糊，不利于操作。例如，长沙市环境保护局发现自身管辖范围内的案件存在处罚困难或属于重大等案件情况时，可上报给湖南省环境保护厅，由其来指定管辖。笔者认为除了提级管辖外，不可以指定其他市级环保部门管辖。因为行政执法的管辖权由《中华人民共和国行政处罚法》或法律规定，作为部门规章的《环境行政处罚办法》无权对管辖权予以设定，对行政机关实施管辖的规定只能在行政处罚法法条范围内进行解析和细化，不得违背上位法的本意进行任意扩大解析。其中所称“指定管辖”是对行政处罚关于管辖权的误解，在“指定谁去管辖”这一问题上，含糊其词无法明确。三是上一级环境保护主管部门有权将所辖案件委派至具有管辖权的下级环境保护主管部门进行相应的行政处罚工作。“交由有管辖权的下级环境保护主管部门”与第二点是同一个问题。根据现行行政法律规范，同级环保部门对本区域外的环境违法行为不具有管辖权，《环境行政处罚办法》第十九条、第二十条规定中的“有管辖权的下级环境保护主管部门”只能是空话，宛如无本之木。假如按《环境行政处罚办法》规定的：“上一级环境保护主管部门依据具备管辖权的下级环境保护主管部门报请，将案件交由与下级环境保护主管部门同级的其他下级环境保护主管部门进行管辖”，此处的指定管辖需关注下述几点内容：1．被指定管辖和报请的环境保护主管部门是相同的级别，均归属上一级环境保护主管部门所辖的下级部门；2．获取指定管辖资格的下级环境保护主管部门以自己的名义办理案件、实施处罚；3．被指定管辖的下级环境保护主管部门承担办理案件、实施处罚所引致行政复议、行政诉讼、政府信息公开、信访等法律后果；4．对于案件办理、行政处罚和相关的行政诉讼与复议等内容，获取指定管辖资格的下级环境保护主管部门需进行帮助，在上一级环境保护主管部门的管理下开展相关工作。笔者的观点是：适用该规定指定管辖，虽有部门规章，但与《中华人民共和国行政处罚法》规定的管辖原则相违背，即便上一级环保部门指定下级、下级的同级环保部门管辖，在行政复议或行政诉讼中查处机关执法主体资格将是审查的重点，且行政执法证明确限定了执法范围，持甲区人民政府颁发的执法证到乙区取得的证据很可能作为非法证据被排除。此种指定管辖，需少用、不用、慎用。

　　（三）“双随机一公开”

　　根据2015年7月29日，国务院办公厅以国办发〔2015〕58号印发《关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》，“双随机一公开”所指的是监管当中对检查对象不直接指定，而是采取随机抽取的方式，同时所派出的执法检查人员也是通过随机方式确定的，并且最终得到的抽查与查处结果会在社会上进行公示。各地也对“双随机一公开”做了相应规定，如2017年7月21日《广东省人民政府办公厅关于印发广东省全面推行“双随机一公开”监管工作实施方案的通知》（粤办函〔2017〕468号）规定，各级政府部门的执法检查事项，涵盖全部的行政执法监管检查事项与相关的其他检查事项，原则上来看全部以“双随机一公开”方式开展，其中开展大数据监测、查处投诉举办等相应的特殊状况除外。随着“双随机一公开”监管深入推进，一些地方也在尝试和探索开展跨行政区域抽查。在环保领域，对执法中发现的环境违法行为一般交由辖区所在地环保部门处理，规避了查办主体不合法的风险。

　　（四）“交叉执法”

　　环境执法中，环保部门在组织开展专项行动检查时，“交叉执法”运用得比较多，也就是在上一级环保部门的统一组织下，在其管辖行政区域内，下级环保部门交互到其他辖区实施环保执法检查，对发现的环境违法行为一般交由辖区所在地的下级环保部门管辖，上一级环保部门也可直接管辖，或者指定由实施检查的下级环保部门管辖。开展“交叉执法”，一是可以有效防止地方保护、人情保护，确保执法效果；二是可以促进执法人员相互学习、相互借鉴，提高执法水平。“交叉执法”目前主要适用于中央、省市环保督察机构、上一级巡视组交办的环境问题及专项检查、突出检查，也可以包括一些临时性、突发性执法行动。“双随机一公开”的推广，进一步促进执法活动常态化、制度化、规范化。目前国办发〔2015〕58号没有将投诉、举报处理纳入“双随机”，执法人员跨行政区域开展执法活动也还在尝试和探索阶段。在管辖异议情形下，被指定的行政机关以自己的名义开展执法检查并实施行政强制措施、行政处罚；“双随机一公开”“交叉执法”情形下，跨行政区域执法行政机关一般仅开展执法检查，发现案件则交由属地环保部门查处。无论哪种情形，执法人员均可能超出其行政执法证载定执法区域开展执法行动。

　　二、各地有关跨地域执法情形下行政执法证使用规定

　　目前，各地行政机关执法人员的行政执法证一般由县级及以上人民政府统一颁发，并严格限定了执法区域，根据执法人员所在行政机关层级、辖区大小不同，执法区域也相应不同。从国家层面来说，对于行政执法证尚无统一规定。但很多地方出台制定了行政执法证管理办法，对于跨地域执法情形下行政执法证的使用问题，有的做了规定并限定了范围，有的没有规定或规定不明确。

　　（一）跨地域执法情形下可以使用并做了限制规定

　　1．上海市。《上海市行政执法证管理办法》第十七条（《执法证》的使用和保管）第二款规定，行政执法人员未获批准的情况下不能超出《执法证》中明确的执法区域开展相关行政执法活动；有需要需扩大执法区域的，需向对应的市人民政府工作部门进行申请，获批准才可开展工作（不含法律中明确的其他特殊规定）。2．浙江省。《浙江省行政执法证件管理办法》第十二条第二款明确：行政执法人员开展跨行政区域行政执法活动时（含本机关内，参与上一级执法活动），可使用《浙江省行政执法证》。

　　（二）严格限定在载明执法区域内执法

　　1．广东省。《广东省行政执法证管理办法》第十一条规定，行政执法人员需于“行政执法证”明确的有效期内来使用证件；证件仅限本人、行政执法活动使用。第十五条明确规定：超出“行政执法证件”规定时间继续使用的，行政执法机构、县级以上人民政府法制机构有权对其“行政执法证”进行扣除处理；其中情节十分严重的，可直接取消行政执法资格，此资格一旦被取消之后，便不能再进行相关的行政执法活动。2．深圳市。《深圳市行政执法证件管理办法》第八条规定，行政执法人员和行政执法监督人员必须在其职权和管辖范围内使用行政执法证件，严格依法行使职权。据了解，该市目前正在积极推行“双随机一公开”，也有市级行政机关在申办行政执法证时向该市法制办提出建议，为了使“双随机一公开”在全市统一推进，各区属行政机关可以交互到其他辖区开展执法检查，将区一级行政机关执法人员的执法区域扩大到整个深圳市范围，但未被采纳。我省的《湖南省行政执法人员和行政执法辅助人员管理办法》只对“湖南省行政执法证”申领、使用、管理等做了规定，未明确执法区域及跨地域执法时行政执法证使用问题。因而，跨区域执法合法性将被质疑，如省环境保护厅虽可依据《环境行政处罚办法》规定指定长沙市环境保护局执法人员调查处理湘潭市辖区内的环境违法行为时，但由于跨行政区域执法超出行政执法证使用区域范围，执法实践中就存在障碍，主要是执法主体不当的风险。

　　三、几点建议

　　如何有效解决跨行政区域执法需要与行政执法证执法区域限制问题，在不违反管辖原则前提下，提几点建议：一是出台办法予以明确。目前各地对这一问题大多没有规定，建议湖南省参照上海市、浙江省的相应做法，针对行政执法证管理办法当中的特殊规定，可以适用于跨行政区域执法，但应严格限定条件，如适用于指定管辖、“双随机一公开”、“交叉执法”等特殊情形。二是扩大行政执法证执法区域。建议由湖南省人民政府、各地级市一级人民政府统一颁发覆盖全省或全市范围的行政执法证，同时严格限定跨区域执法适用条件和范围。三是组建特别执法队。由于跨行政区域执法目前尚未普遍化、常态化，鉴此，可根据工作需要考虑组建执行此项工作的特别执法队，成员由各层级行政执法机关业务骨干挑选组成，限定数额，定期轮换，便于特殊情形下执行跨区域执行检查。《行政处罚法》第二十条：行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、法规另有规定的除外。第二十一条：对管辖发生争议的，报请共同的上一级行政机关指定管辖。

　　参考文献：

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　　［2］姜瑞青．府际协同视角下京津冀区域环境行政执法研究［D］．沈阳：东北大学，2016．

　　［3］徐伟．论我国环境司法专门化的实现路径［D］．兰州：甘肃政法学院，2016．

　　［4］曹惠娟．跨行政区域水行政执法的实践与思考［J］．江苏水利，2014（8）：43-44．

　　［5］王宇．大力加强跨区域专利行政执法［N］．中国知识产权报，2013-05-17（008）．

　　作者：欧中浩易文杰方晓萍

文章名称：区域执法与行政执法证执法问题

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