行政法秩序及行政批示行为

来源：职称阁分类：政法论文时间：2020-03-02 09:03热度：

　　中国从古至今就将批示行为作为行政事业工作的常见形式，是具有国家特色的特殊行为，但是在实际的行政工作当中，行政批示的性质定位十分模糊，缺乏一定的功能性和定义完整性，随着行政工作的理论不断发展，行政批示行为需要基于行政法秩序进行全新的分析，找出导致现状的问题并提出有效的措施。

行政法秩序及行政批示行为

　　关键词：行政法秩序；行政批示行为；法律定位

　　现如今在各种古装剧以及历史正书当中，“以文书管天下”的身影十分频繁，具有政治决策性的批示文书在其中发挥着十分重要的作用，已经成为了我国数千年悠久的政治传统，行政文书在长期的发展当中日趋完备，在不同的构成的政府当中始终得到使用，而新中国成立之后，行政批示的制度得到了沿用，就当前来看，行政批示起到的主要作用是维持管理秩序与信息交流，我国的各级政府的批示往往起着决定的指导和恢复作用，具有强烈的国家特色。在国家发展与信息交流日趋多样的情况之下，行政法视觉之下的行政批示将何去何从成为了一个十分重要的问题。

　　一、行政批示行为的定义及分类

　　（一）行政批示如何界定

　　基于行政法秩序的视角，行政批示是指各个级别的行政负责人员对于某件需要解决的施行行使职权界定范围之内的书面处理措施，在定义当中，需要明确的是，行政批示首先是不同级别的行政机关负责人员的个人行为，是需要个人对书面处理的结果进行负责的；其次，个人行为的形式需要严格的被界限于该级别的法定职权范围之内，超出职权范围的处理并不属于行政批示，并且超出职权界定范围的处理仍然需要做出行为的个人负责；最后，行政批示行为是一种书面处理措施[1]。在行政秩序法视角之下，对行政批示研究实际上是研究行为而并非其内容，在当前我国的职权结构当中来看，行政批示首先必须是在行政系统内进行运作，即未在系统中进行处理的个人行为不属于行政批示，而在行政系统当中的个人处理行为一般是在职权范围之内对下级机关或者下属的报告进行处理，需要特别注意的是，这种行为也包括通过当前信息技术发展背景之下各种交流平台当中能够获取可能与自身职权相关的事件，对此作出的反应也是做行政处理[2]。其次，行政批示行为是严格的个人行为，是在综合各种情况形成的个人观点，不受他人意志的影响，具有强烈的个人意志倾向；同时，行政批示的途径是通过书面形式，问题及内容虽然没有严格限制，但是是严格限制于书面之上的；最后，行政批示往往具有重大的决定作用，该作用基于行政组织法赋予的管理决定权生效。

　　（二）行政批示的分类

　　按照行政批示的界定，由于分类方法的不同，行政批示可以分为几类：1．按照实施主体作为分类标准，分为党内批示与政府批示，在实际的应用当中，实施主体所用的行政批示涉及到很多方面的内容，用以区分的实际意义并不大，在对行政批示的法律治理没有必要的作用性。2．按照批示效力作为分类标准，分为“具有约束力的批示”和“不存在拘束力的批示”，具有约束力的批示对处理的职权、处理的可选择范围等作出了明确的界定，具有强烈的选择以及职权约束意味，而不存在约束力的批示则对职权、可选择范围没有界定；3．按照批示内容的类型用作分类分为“情感型批示”“程序型批示”“决策性批示”。4．通过内容的具体程度进行分类，可分为“抽象内容的行政批示”与“明确内容的行政批示”[3]。通过不同的分类方法能够将行政批示行为当中的各种现象加以厘清，方便秩序法对行政批示做出具体分析。

　　二、法律视角该如何看待行政批示行为

　　关于行政批示的法律属性在不同的法律当中界定是不同的，但是考虑到行政批示是在行政组织当中进行的个人行为，因此应该从行政行为法与行政组织法两种方法下进行相关的分析。

　　（一）行政行为法下的行政批示

　　在行政行为法的视角之下，认为行政批示首先是一种特殊的个人行为主导的行政现象，行政批示是行政行为做出决定行为的方式之一，从法律效果上来看，该方式其实并不对外产生具体法律效果，而批示行为可能是抽象也可能是具体的行政行为，在当前的行政结构当中不能够与行政行为划等号，因为该行为的发生目的并不是为了对外产生法律效果，其实是批示行为从上到下的指示生效过程，生效范围其实也仅限于行政机关内部系统当中，这种行为从细致地方上讲，并不涉及到行政相对人，就是说，其实行政批示说到底也只是行政权利进行运转的重要环节。对行政批示行为进行行政法考察的过程当中，认为行政行为具体值行政主体在职权范围之内，对本部门或者下级部门开展相关的行政管理活动，并且在使用其规定职权的进程当中做出的可能会承担法律责任的行为，从这个方面看，行政批示就涉及到职权职责、主体要素、法律效果等因素。首先，行政批示被认定为部门负责人的个人行为，并没有代表整个行政机关的名义，实际上并未转化成行政行为，从严格意义上来讲并没有转化为行政行为，仅是内部的过程性行为，但是在实际的工作知识当中，例如赈灾、城市定位决策等方面的行为决策，行政负责人的实际行为是代表了机关的意志并且行使了机关界定的权利的；其次，从大众视角来看，一个机关的负责人其实往往代表了身后的整个机关，其批示的意见与机关发布的文件，作用与法律效应并没有区别[4]。从保护相对人的角度出发，行政批示行为并非不符合行政行为的相关要素，行政批示毕竟是行政负责人的权力体现，是在其所在机关严格界定的权责之下，依据组织行职权、履行职责的行为过程，这条定义无疑是符合行政行为的职权职责要素的，就目前看来，不存在约束力的行政批示已经被排除在实际的行政批示之外。

　　（二）行政组织法视角之下的行政批示

　　首先，行政批示行为是发生在组织内部的，就是说行政组织是行政批示能够开展工作的基本，同时也使得行政批示工作是具有正当性和合法性的行为。行政组织法赋予行政批示行为正当性，我国当前的基本组织特点为权力关系十分明确，等级层次之间能够行使的权利是明确规定了的，不同等级的组织部门都按照专业化的工作人员与不断完善的规章制度进行工作开展，其相关的指令效果是从上到下的。各级部门的机关首长起到主要的负责作用，因此在所述的行政机关当中是处于核心地位的，在《宪法》《地方各级人名代表大会和地方各级人民政府组织法》当中明确规定了上下级以及部门首长的权利责任，促使了“行政首长负责制”的形成。在行政组织法视角之下，行政负责人的权利与责任经过了明确的规定，行政机关负责人需要对行政机关及机关工作人员的全部行为负有最终职责，而既然负最终责任，这也决定了行政组织当中，行政机关的负责人拥有该级机关当中最高的行政权力[5]。两点要点为行政批示的运行提供了坚实的基础，从这一点来看，行政批示指的是行政负责人对权力的直接行使，负责人可以通过这种形式来改变该机关内部的各种法律关系，既符合了我国的政治实际，也符合了行政法的权责一致的原则，保证机关负责人的权力行使与责任承担是同步的。在行政组织法的视角之下，行政批示是行政负责人对自己所在职权范围之内的事情进行支配的个人意志外化的行为。同时通过行政批示的程序环节，行政负责人能够将个人的意志转化为行政机关的意志，这是负责人行使行政裁量权的实际表现。

　　三、行政批示应有的法律规制

　　综合行政组织法与行政行为法来看，行政批示的运行必须以法律及规章规定的规则之下进行运行为前提，对于该机关管束的区域及对下级部门的管理需要做到权责一致，保证权力的使用受到监督，在使用行政批示的时候，失职要问责、侵权要赔偿，而当前我国相关的部门也意识到了这个问题，已经有多个地方出台了红头文件来加强行政批示的管理规范，毕竟这种方法实际上还是从古代的封建朝代沿用而来，具有较为强烈的个人权威色彩[6]。尽管当前我们国家的法治透明，制度严格，但是仍然会有部分滥用的情况出现，为了进一步的规范行政批示的合理性与法制性，从司法、行政两个方面提出措施。

　　（一）行政上的措施

　　行政批示作为内部行政程序环节之一，如果能够提高行政的自我规制，则对于行政批示的管理更加合理，笔者认为，当前应该加强我国的批示形式、内容、程序的统一性，通过长期多样的批示形式分析，得出较为简洁与有效用的批示形式、内容、程序并加以统一，再辅助建立起合法性审查制度与责任追究制度，确保批示内容的可追溯性。

　　（二）司法上的措施

　　其实将行政行为分为内部行政行为与外部行政行为并不可取，在司法上需要不断的提高内部行政行为的可诉讼性，而行政审批行为本身作为一种作用于内部不宜产生法律影响的行为，由于其不可诉性，往往会出现各种职权及其他的问题，我国应该不断的在内部行为不可诉的这个问题上进行探讨并进行突破，争取从司法上实现内部行政行为的可诉性[7]。

　　四、结语

　　行政审批在我国的应用时间十分悠久，并且具有强烈的国家特色，该方式发展至今，在国家不同级别的机关当中起着十分重要的作用，但是由于缺少国外的参考，该项工作的完善与监督只能够缓慢的摸索进化，本文在行政法秩序下对行政批示行为做出了相关的研究，结论认为，当前我国需要建立起行政批示的内部审查制度以及内部问责制度，同时确立起个案批示的诉讼救济制度，充分结合丰富的行政批示现象从而将行政批示行为纳入到行政法秩序的管理范围当中。

　　参考文献：

　　[1]杨智慧．基于行政模式与现代行政法的变迁分析[J]．企业导报,2016,309(5):104．

　　[2]王学辉．行政批示的行为法意蕴[J]．行政法学研究,2018,109(3):28-41．

　　[3]庞翊君．行政批示的法律规制问题研究[J]．法制与社会,2019(3):128+130．

　　[4]胡象明,刘浩然．公共行政学视野下官僚制理论的批判与启示[J]．求实,2017(3):67-76．

　　[5]胡赫．我国行政审批制度改革的回顾与启示[J]．管理观察，2016(26):61-64．

　　[6]邓炜辉．行政批示可诉性:司法图景与标准判定——基于我国法院相关裁判文书的规范考察[J]．政治与法律,2019,284(1):100-112．

　　[7]许冬梅．我国行政批示行为可诉性探析[J]．新余学院学报,2019,24(2):86-90．

　　作者：蔡付越

文章名称：行政法秩序及行政批示行为

文章地址：http://www.zhichengg.com/zflw/15130.html

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