文明养犬行政执法力提升的制度

来源：职称阁分类：政法论文时间：2019-08-08 09:47热度：

　　这篇论文主要介绍的是文明养犬行政执法力提升的制度的内容，本文作者就是通过对文明养犬行政的相关内容做出详细的阐述与介绍，特推荐这篇优秀的文章供相关人士参考。

文明养犬行政执法力提升的制度

　　关键词：文明;行政

　　近年来，涉犬的恶性事件频发，2013年人民网刊载的“恶狗伤人应入刑”观点引发关注，立法层面已相应做出诸多努力。当下，犬只饲养相关社会问题的治理效果究竟如何，相关立法是否发挥了预期作用?有无进一步提升效果的空间?为解答这些问题，笔者在网络问卷调查的实证基础上，从制度层面探讨治理策略，以期提升文明养犬的行政执法力。实证调查结果显示当前在规范养犬问题上行政执法力偏弱，原因是饲养犬只行为的大众化直接导致了行政执法力量的紧缺。在现有行政执法力量基本不变的前提下，通过寻求制度创新，构造出行政主体-行政相对人-公众新型三维关系，以及建立起行政管理正面清单模式，为提升行政执法力开辟新思路。

　　一、文明养犬行政执法力的现状

　　在这次网络问卷调查中，养犬者与不养犬者分别作为两大被调查对象的群体，共回收有效问卷2260份，其中养犬者占713份，不养犬者占1547份。

　　(一)养犬者群体问卷分析

　　对养犬者群体设计的问卷主要涉及是否重视卫生防疫工作、是否注意避免纵犬伤人问题、如何看待对环境的影响、是否了解相关法律法规等几个方面。1、卫生防疫的重视性(1)是否定期进行犬类健康检查选择定期检查者占70%以上，表明养犬人群方式愈加精细科学化，减少直观随意性。(2)自身是否接受专业养犬知识技能培训以及是否对犬类做针对性训练7.99%的养犬者经常接受专业培训，而偶尔或从未训练犬类者约占65%。经上下对比，侧面反映养犬者多数认为自己资质合格而无需额外培训，对自身知识存在认识错误的可能性。2、纵犬伤人的可能性(1)在公共场合出入是否携带犬类七成左右养犬者选择不携带。这表明至少在行为适当性上，养犬者也认为不应当携带犬类进入公共场所，并尽量符合标准。(2)携带犬类出门是否采取必要防范措施75%左右受访者选择每次都采取必要防范措施，侧面表明养犬方式进步，顾及对他人影响而采取一定防护。3、环境影响的或然性(1)是否影响城市环境认为不会影响城市环境者约占60%，其余受访者并未区分是消极抑或积极影响。此问更多考虑养犬者本身约束力，若约束到位，则不会产生影响或产生积极影响;若约束不到位，则截然相反。(2)对邻里环境的影响邻里关系为相互关系，若养犬者本身存在不文明行为，恶化是必然现象。此问结果较为良好，只有20%左右受访者表示邻居偶尔会投诉而产生邻里摩擦。4、知法守法的知晓度(1)小区有无权力禁止业主养狗认为小区无权禁止者约为75%，其余则认为小区有权禁止。分歧产生于凭借生活经验所做之臆断，实际发生冲突时，因对法律法规不甚了解，最终也难以进行有效抗辩。(2)是否了解现行养犬管理法律法规对现行养犬管理法律法规较熟悉者不到15%，这表明养犬者甚至不知法之存在，对自身约束多来自应然考虑。法律或有详尽规定，却未得到普及。基于此点，导致上述问题出现，以致最后冲突产生。

　　(二)不养犬者群体问卷分析

　　对不养犬者群体设计的问卷主要涉及所受侵扰的类型、侵权问题的解决思路以及改进现状的措施等几个方面。1、所受具体侵扰(1)是否遭遇犬类意外惊吓选择曾经遭遇者高达63.48%。这一数据与养犬者关于“采取必要防范措施”选择形成对比。大相径庭的答案提示我们应进一步思考问题的产生。(2)犬吠问题选择不能忍受者约为20%。结果表明，养犬者在这一点上表现良好，将犬吠克制在合理范围内。2、侵权解决思路(1)是否了解现行养犬管理法律法规选择比较熟悉的受访者仅为3.49%。由于自身不养犬而对此漠视，导致发生冲突时，双方对法律法规都不甚了解，凭自己朴素甚至错误的正义观解决问题，可能造成恶劣后果。(2)遇到侵扰解决途径选择人数从高到低依次为：直接找犬主人解决、暂且忍耐、找居委会调停、找有关部门解决。最后一项选择者仅为5%。结合上问，由于对公力救济相对陌生或不信任，受访者多选择私力救济。如何将其导向规范性公力，是需要关注的问题。3、改进现状的措施(1)对养犬者施以处罚赞同处罚养犬者占99%以上，其中又有95%左右人群表示处罚应当加重。受访者基本认为，问题产生的责任在于饲养者，饲养者应承担义务，接受处罚。(2)改变管理缺位约50%以上的受访者认为应从“养犬业主自身意识问题”“执行力度不够”“社区管理不足”“法律法规不够完善”方面改变管理缺位的现状，表明多数人认识到解决文明养犬问题是多方面综合性的结果。

　　(三)文明养犬行政执法力的现状总结

　　综上，养犬者与不养犬者在文明养犬的问题上仍存在较大的矛盾。从主观上看，前者认为已尽到文明养犬之事，却由于标准不明而与后者的观感相悖。从客观上看，这两大群体对于相关法律法规的了解程度比例均较低，这也直接反映出行政执法力偏弱的现状。然而，行政执法恰恰是将立法付诸实践的重要环节，也是让司法发挥实效的重要环节，当下行政执法力的偏弱正是导致纵有法律法规之立法指引方向、纵有民事责任与刑事责任之司法救济途径，而矛盾仍不能得到有效改善的症结所在。借鉴“最多跑一次”的成功经验——之前，在行政服务效率的问题上，不可不谓之已有完备的立法规定，如对于申请材料有瑕疵的申请，行政机关应当在规定时限内一次告知需补正的全部内容;亦不可不谓之已有周密的救济途径，如内部的行政复议以及外部的行政诉讼程序，但直到从“最多跑一次”这一制度创新上入手，这个问题才得到实实在在的解决。由此可知，从制度创新入手才能挖掘出撬动表象问题的新渠道。

　　二、行政执法力不足的主要原因

　　造成文明养犬问题上的行政执法力不足主要有两个原因。第一，饲养犬只行为的大众化直接导致了行政执法力量的紧缺。随着人们生活水平的提高，生活观念的转变，养犬已经成为时下日益普遍的现代生活方式。当某种行为从“旧时王谢堂前燕”变为“飞入寻常百姓家”的时候，就足以引发行政管理方面的敏感思维，从根本上说，它提出了一个新课题，即行政管理如何应对行政相对人数量激增的变化。毕竟，这个行政相对人群体远远不是传统行政管理行为——如无照经营所涉及的行政相对人数量可以比拟的。相应的扩充原有行政执法力量固然是一种方法，但显然只是一种过于简单直线的思维，也并不现实。那么，既然行政执法力量相对于庞大数量的行政相对人处于紧缺态势，行政执法力偏弱就是可想而知的结果了。第二，饲养犬只行为的规范化较晚才形成导致了违法行为的高发。一方面，由于直接规范饲养犬只行为的法律法规相对于其他法律法规而言还属新鲜，即使是行政相对人也未必非常熟悉，既然不熟悉，就更难谈自觉履行法律义务了。例如，《宁波市限制养犬规定》明文规定了养犬者应当履行的义务，但根据调查问卷显示，对该规定有所了解者较少。《南昌晚报》亦直接报道过政府出台的养犬管理办法变成一纸空文。另一方面，由于饲养犬只行为的规范化毕竟较晚才形成，在诸多问题上仍未考虑或考虑周全，还有待探索出台。例如，犬只殡葬问题在1998年出台的《宁波市限制养犬规定》中并无标准，对这个问题就全倚赖养犬者自身行为。部分人选择自行填埋，但也不会注意隔离处理的问题;部分人则选择直接抛弃，不仅使卫生问题凸显，还可能增加邻里纠纷。归根结底，上述关于文明养犬的行政执法力不足的原因为寻求制度创新指明了清晰的目标，即在现有行政执法力量基本不变的前提下，如何从外部引入执法力量以及从内部降低违法行为。

　　三、行政执法力提升的制度创新之构造新型三维关系

　　(一)行政主体-行政相对人-公

　　众新型三维关系的运作机理传统的行政执法构建的是典型的二维关系，即行政主体-行政相对人关系。在二维关系下，一旦一方发生重大变化，如行政相对人方数量激增，这种关系就无法正常运转。既然饲养犬只已经成为普遍化大众化的应予行政管理的行为，那么，从行政主体之外另外寻找管理的力量就尤有必要，也就是引入社会公众的力量。但是，行政权力的法定化使得欠缺授权的社会公众如何能加入并打破传统的行政主体-行政相对人二维关系呢?解决方案应另辟蹊径，采用柔性介入的方法，即公众并不被授权或委托而具有行政权力，但却能通过便捷地、准确地提供行政违法行为信息从而主动地参与这项行政管理工作，改变传统二维关系下能参与的公众往往应具备利害关系这一条件上的局限性，也突破传统二维关系下能参与的公众往往位于司法末端这一时间节点上的滞后性，最终有效缓解行政执法力量有限与行政相对人数量激增之间的矛盾。

　　(二)新型三维关系的运作实践

　　要使新型三维关系顺利运作，在制度设计上关键应解决公众参与行政管理的便捷性难题，可以考虑从两个方面入手。第一，确立行政违法行为表征公示方法。从物权法构造得到的启示是，公示方法须简单易行，方能使有限的公示技术充分应对交换经济时代交易的便捷与安全需要。所以，对于违反养犬规定的行政违法行为不仅应有表征之途，而且应有通过外部观察即可看出表征的简易之途。例如，在疾病预防管理的问题上，现行立法通常规定了定期到指定的畜牧兽医部门对犬只作检疫和免疫，并到公安机关办理年度注册手续。但是，由于只有在办理年度注册手续时才用得着展示检疫证书等证件，这样的话，依靠检疫证书来表征行政违法行为并不便捷。那么如何降低隐秘性，让检疫结果等信息直接呈现在表观上呢?不妨将这些信息印制或添附在犬只的牵引绳上，这样即能加大表观特征性，增加公众联动举报的便利。第二，运用“互联网+”科技手段。这种科技手段已经在其他行政领域、司法领域广泛运用，并且起到了明显的提高效率的作用，比如移动微法院，当事人轻点一指，即可获得程序上的极大便利，司法效率明显提升。具体在文明养犬的问题上，行政主体可以开通官博，运营公众号，为公众参与搭建快捷的平台;同时，在这个平台上行政主体及时通报违法行为，通知各项活动，这种信息推送又拉近了行政主体与公众之间的距离，为公众方便地找到行政主体提供新思路。

　　四、行政执法力提升的制度创新之建立正面清单模式

　　(一)正面清单模式

　　正面清单和负面清单都是现代化行政管理中行使行政权力的模式。随着外商投资管理制度的改革，从2013年上海自贸试验区试行负面清单，到2019年《外商投资法》明确做出负面清单的规定，负面清单模式日渐为行政主体熟悉。与这种不在清单里就应适用明示规则的做法截然不同，正面清单模式指的是只对列入清单里的事项适用明示规则，又称为肯定清单。正面清单模式在为建立世界贸易组织(WTO)进行的乌拉圭回合谈判中就已经出现，最终写进了《服务贸易总协定》(GATS)。这种模式更适于当行政主体对于所管理的行政行为尚属探索阶段时采用，使行政主体能够主动根据认知和实践的发展调整规范，更好地适应新情况。对文明养犬行为的行政管理即应采用这种模式，通过将犬只类型化、养犬者义务明确化，能更好地使行政主体-行政相对人-公众这种新型三维关系有效率地运作起来，做到从内部降低违法行为，最终提升行政执法力。

　　(二)正面清单模式的运用实践

　　运用正面清单模式的关键在于提高规定的明确性，具体在文明养犬问题上，可以采取以下做法。第一，应以合理性原则指导正面清单的制定。例如，关于控制犬只噪音，由于噪音结果不独受犬只的原因影响，其他诸如建筑结构等因素也会起作用，而且，公众如何准确测量噪音也存在不易行的技术障碍。借鉴外国实践，可以因类设法。如2017年克里米亚法律规定，宠物主人有义务在夜间采取有效措施防止宠物吠叫，以免产生噪音。该法律规定了34个需要特别控制犬种，包括高加索犬、牛头梗犬等。这种根据实际情况进行合理限制的做法可以最大限度地保证可行性。在对违反噪音控制义务的处罚问题上，考虑到邻里关系与一般民事关系不同的特殊性，一般应以修复关系为首选，尽量避免发生冲突，所以，采取先警告后处罚的这种递进方式符合情理。再比如可以借鉴车辆驾驶执照积分制，探索建立宠物积分制。对于违反规定者相应地扣分和(或)罚款，达到一定分数吊销执照、证件等，养犬者须重新考证。第二，正面清单应根据实践情况及时完善。如近年来新出现的犬只殡葬问题，现行法律法规缺少规定，但考虑到卫生、环境、安全等多方面影响，应做出规范。在具体殡葬措施方面，应对殡葬服务中的土葬活动实施监管，病死犬只纳入全市病死畜禽集中无害化处理体系，建立病死犬只无害化处理收集、运输社会化服务体系。在违反殡葬规定的违法责任承担方面，可区分情况。如果实施殡葬行为主体是养犬者，则由其承担全部责任。若养犬者委托专业机构，而该机构的服务不符合标准，则区分该机构是否具有专业资格、养犬者是否尽到审慎注意义务，若满足审查义务，则由该机构单独接受处罚。若养犬者所雇佣机构无证经营或不符合设立标准，养犬者应与该机构按过错承担行政责任。第三，加强对正面清单的宣传。饲养犬只已经称为普遍化大众化的社会现象，通过普法推广行政相对人和公众对文明养犬规范的知晓就尤其重要。否则纵然立法已经写具完善的正面清单，但它仍只是高悬天边的一纸空文，所以，须让其深入人心才更容易外化为行，提高行政执行的效率。例如在犬只进入公共场所问题上，已有相关的禁止规定，并赋予公共场所管理者暂时扣押、留置权，之后报公安机关处理，但现实中执行力远远不够。据一些媒体报道，“走访中，记者发现大多数超市入口处都没有‘宠物禁入’的提醒标志。一位超市工作人员告诉记者，如果碰到市民带宠物狗进超市，他们会主动上前劝止，但一些顾客往往不听劝告，有些则趁人不注意时，带着宠物狗悄悄溜进去。”造成这种结果的其中一个主要原因在于对相关规定的内容和性质不明确，养犬者和公众都极易错误地认为这仅是公共场所自身规定，不具强制执行力。因此，对这个问题的宣传，不妨直接在公共场所醒目地张贴法律规定，告知行政相对人的义务以及公共场所的权利。

　　五、结语

　　“饲养动物应当遵守法律，尊重社会公德，不得妨害他人生活”，这是法律的明文规定，而文明养犬社会风气的最终形成绝不可缺失以行政执法环节作为有力保障。当前在这个问题上行政执行力不足的根本原因在于现有行政执法力量相对于行政违法行为的极大紧缺。所以，在现有行政执法力量基本不变的前提下，应从制度创新中开辟引入外部执法力量以及降低违法行为的新思路，注重便捷性以构造行政主体-行政相对人-公众新型三维关系，注重明确性以建立行政管理正面清单模式就是有益的探索。

　　作者：张寅旭

文章名称：文明养犬行政执法力提升的制度

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