自然资源开发利用管理策略

来源：职称阁分类：农业论文时间：2019-07-17 10:51热度：

　　这篇论文主要介绍的是自然资源开发利用管理策略的内容，本文作者就是通过对自然资源开发的相关内容做出详细的阐述与介绍，特推荐这篇优秀的文章供相关人士参考。

自然资源开发利用管理策略

　　关键词：开发利用;自然资源

　　随着管理体制改革，自然资源开发利用管理思路发生了重大变革，从按资源类型分割管理转向整体管理，从单一资源的节约集约利用转向提高资源利用的系统效率。在此背景下，以何种方式统筹推进自然资源合理开发利用，成为自然资源管理工作的重要内容。公共交通导向开发(TOD，Tran-sit-OrientedDevelopment)，是一种通过改变城市发展用地方式系统解决土地资源紧缺、能源消耗过大、空气污染严重等问题的新的发展模式，兼容了资源节约、环境保护、经济发展等自然资源开发利用管理的核心目标，通过改造完善，可成为今后自然资源开发利用管理的重大策略。

　　TOD理论的基本要义

　　公共交通导向发展，是美国城市规划和建筑设计师彼得·卡尔索普1993年提出的一种新的发展模式。这一模式虽因城市发展问题而提出，但随着实践和理论的发展，其应用范围在不断扩展[1]。TOD模式提出的背景20世纪70年～90年代，美国城市快速发展，造成了大量农田、石油等自然资源被侵占[2]、生态破坏、环境污染、居民职住分离、交通拥堵等严重后果。面对上述问题，美国各界进行了深刻的反思。以卡尔索普为代表的新城市主义学派认为，这些问题产生的主要原因是美国二战后采取的以汽车为导向的发展模式，导致城市规划设计及政府对开放空间保护、经济适用住房、公路拥堵、空气污染、基础设施建设等问题分割处理的公共政策等因素形成的，在这些原因中，最核心的是用地方式。因此，卡尔索普认为，要改变这一发展模式，最关键的就是改变用地模式[3]，由此提出了TOD理论模式和实施指导原则，作为改变原有用地方式的实施策略。TOD的核心用地理念TOD理论提出的用地政策改革思路主要体现在6方面：一是在改革目标上，主张形成更为紧凑和人性化的城市空间形态，全面实现生态保护、完善的社区设施和高质量的居住生活的目标;二是在规划政策和设计上，区域尺度方面，主张通过制定和实施区域规划，协调“绿线”“城市增长边界”“城市服务边界”，将环境保护、资源节约、经济反哺等并入区域政策。社区建设方面，主张改变功能分区的规划思路，将住宅、零售、办公、开放空间和公共设施有机结合在一个适合步行的环境内，公交站和核心商业位于社区中心，平均半径约600米，从而构建起社区内出行主要依靠步行、对外出行主要依靠公共交通、由多个TOD区片组成的紧凑型、网络化的区域城市空间形态;三是在用地管理上，主张通过修订法规和标准，允许混合用地和支持步行友好社区建设;四是在开发顺序上，主张优先进行城市和郊区填入式开发，只有在前两种开发不能满足区域发展需要时，才有必要进行新城开发;五是在开发模式上，主张营造的是社区而不是孤立的建筑项目，经济适用住房必须先由经济适用社区开始;六是在公共政策上，主张土地使用、交通、环境、住宅、税收、教育等政策相配合。

　　TOD的功能

　　理论意义的TOD模式具有多重功能，一是具有提高土地利用效率功能。紧凑开发使同等面积的土地能够提供更多生活和生产空间，起到保护开放空间和农用地的作用。二是具有增加经济适用住房的功能。各种价位和密度的住房、服务及工作场所混合布置在便捷的公交站点周边，降低了家庭的住房和交通成本。三是具有减少空气污染和能源消耗的功能。步行友好的社区土地利用和便捷的公共交通，减少了汽车使用频率。四是具有提高公共设施利用效率的功能。人口的聚焦提高了公共设施的规模效应和使用效率，在减少政府基建开支的同时，也增加了对私有部门投资的吸引力。五是具有价值获取的功能。有效的TOD能给土地所有者、开发者、政府、居民等带来丰厚的经济和心理价值。

　　TOD的中国实践

　　尽管我国与美国的国情不同，但同样面临城市“摊大饼”式蔓延、耕地被大量占用、生态环境破坏、交通拥堵、空气污染等问题。因此，本世纪初TOD理论引入我国后，逐步得到相关政府部门和行业的高度关注，并从不同层面、不同角度开展了政策和实践探索。公共交通建设中的TOD。随着公共交通领域投融资体制改革的深入开展，TOD日益成为民间资本参与公共交通，特别是轨道交通和铁路建设的主要模式。该模式更注重发挥其价值获取功能，即以公交场站为中心，允许投资者通过“公共交通+物业”的土地综合开发利用方式，获得物业转让、出租和经营收益，回收公共交通投资及由此产生的土地增值收益。为此，国务院出台了一系列政策措施，对TOD在公共交通建设中的应用加以规范。如2012年出台的《关于城市优先发展公共交通的指导意见》，支持公共交通设施建设利用地上、地下空间进行土地综合开发。2014年出台的《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》明确，按照“多式衔接、立体开发、功能融合、节约集约”的原则，对铁路站场及毗邻地区特定范围内的土地实施综合开发利用。2017年印发的《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》提出，将“打造依托综合交通枢纽的城市综合体和产业综合区”作为交通运输的新领域新业态。新型城镇化发展中的TOD。随着我国城镇化进程的快速发展，各地在城市发展中进行了大量的TOD模式实践，并成为新型城镇化发展的重要目标。2014年，国务院印发《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》明确，将“密度较高、功能混用和公交导向的集约紧凑型开发模式成为主导”作为新型城镇化发展的重要目标。2015年，住房和城乡建设部印发《城市轨道沿线地区规划设计导则》提出，公共交通支撑和引导城市发展的规划模式，推进轨道交通与沿线地区地上与地下整体发展。2016年交通运输部《城市公共交通“十三五”发展纲要》提出，建立城市公交引导城市发展新机制的相关要求。乡村振兴战略中的TOD。党的十九大提出实施乡村振兴战略以来，一些地方，特别是正在建设轨道交通的城市和近郊的乡镇政府，开始意识到TOD在促进城乡融合发展中的作用。虽然以TOD模式推动实施乡村振兴战略仅仅是个开始，且主要集中在正在建设轨道交通的地区，开发目标也多倾向于分享公共交通建设带来的增值收益，但无论从那个方面讲，都具有实践价值，值得认真总结。虽然各地开展了大量的TOD探索，但仍反映出诸多不足：一是目标单一。各地的TOD项目主要集中于城市轨道交通和部分铁路站场与周边土地的综合开发，主要目标是通过这些公共交通与高密度、高回报的房地产联合开发，对公共交通基础设施建设投资进行部分补偿，这一目标中的财政理念，与TOD的其他目标具有一定的冲突;二是模式单一。城市和郊区填入式开发的少，新城开发的多，需要占用新的土地资源;三是公共交通方式选择有局限，主要集中在轨道交通、铁路运输方式上，少量用于快速交通，公共汽车导向方式鲜有案例;四是使用范围狭窄，采用TOD模式发展的地区主要集中在经济发达地区，在这些地区又主要集中在城市地区，用于乡村振兴的也主要集中在这些地区，且实际案例不多;五是网络化程度低，尚未形成城乡一体、多种公共交通导向、多层级TOD互联的网络化格局。产生上述问题的主要原因有3方面：一是理念认知不足。无论从理论层面，还是从实践层面，我国对TOD的认知尚未完全摆脱卡尔索普早期理论的影响，局限于轨道交通、城市地区和项目层面，而对TOD通过改变用地方式整合资源节约、环境保护、经济发展系统效率的研究和拓展明显不足。二是协调机制不健全。从实践看，即便是目标单一的TOD项目，也需要规划、土地、发改、交通、财政等职能部门共同参与，而要实现TOD的全方位效益，不仅需要更多的职能部门参与，而且需要协调不同的土地产权人、投资主体，但目前缺乏统筹部门来协调各方，合力推进。三是保障政策不完善。由于缺乏顶层设计，一方面导致推进TOD发展的政策供给严重不足，只有轨道交通和铁路建设的规划和用地政策。另一方面也导致TOD发展面临的一些制度政策困境难以及时破解。

　　推进TOD发展的政策建议

　　健全协调机制。一方面，由于TOD的实质是土地综合开发利用，目标是提高资源系统利用效率，因此，自然资源开发利用政策和目标导向对TOD的发展具有决定性作用。另一方面，TOD意在通过建立住宅、产业、交通、公共设施、开放空间等用地的有机联系，改变人们的生活方式、出行方式等，达到节约资源、环境友好的发展目标。为实现TOD全方位效益，需要协调和平衡各层级政府、公共交通机构、开发商、社区居民等各方土地利用的目标和权益。自然资源部门作为国土空间规划和土地资源配置的主管部门，应发挥国土空间规划和用地政策的引导作用，统筹协调各方政策需求，加快开展顶层设计，着力推进TOD规范发展。完善政策体系。基于新型城镇化已将“密度较高、功能混用和公交导向的集约紧凑型开发模式成为主导”确立为主要发展目标，部分地区实施乡村振兴战略开始引入TOD理念，完善相关政策已经成为现实需求。一是完善空间规划体系。按照“多规合一”要求，在划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等控制线的基础上，不同层级的空间规划应按照TOD发展理念，最大限度地实现土地利用、产业布局、交通建设等相关空间格局的有机组合。二是强化政策组合。运用用途管制和用地政策，建立环境保护、产业发展、住房保障、公共交通建设、教育、医疗、文化及基础设施建设等土地利用功能的有机联系。三是改革土地利用管理政策。适应功能混合、联合开发等土地综合开发的特征，转变按单一用途、单一宗地开发利用管理思路，创新和完善土地综合开发利用的供应、价格、监管等政策。推动地方实践。按照新型城镇化建设要求，适应乡村振兴战略实施需求，会同有关部门，选择部分地区，组织开展试点，以实现TOD全方位效益为目的，按照城市型、近郊型、远郊型，以城市社区、建制镇、行政村为单位，区分轨道交通、铁路交通、快速交通、公共汽车等多种公共交通方式，结合建设用地整治、低效用地开发等工作，以填入式、新建式为分类，开展多层级、多类型的TOD模式探索实践，形成可复制、利推广的试验成果。加大宣传力度。TOD模式目标多重，模式多样，主体众多，运行机制复杂。推进TOD发展，实现其全方位效益，需要政府、企业、居民等参与者对TOD的目标、模式有充分的认知并达成共识。从当前实践看，媒体介绍的所有案例几乎都集中在发达地区的轨道交通、铁路建设领域，反映出对TOD的认知仍缺乏广泛性。这些案例的目标取向主要集中在价值获取，尽管在客观效果极大程度地促进了集约用地，但对其他目标的考量明显欠缺，反映出组织实施主体对TOD理念的系统性认识不足。因此，加大宣传力度，特别是对部门和地方政府的宣传，对全面推进TOD发展模式具有重要意义。深化理论研究。美国的TOD是针对城市蔓延引发的资源环境问题提出的解决方案，虽然我国也面临同样的问题，但比美国更为复杂，不仅有城市的蔓延，而且有乡村的蔓延;不仅有工业化特征的郊区蔓延，而且有后工业化的郊区蔓延。美国TOD的重要目标是通过紧凑发展恢复内城活力，而对我国而言，既有以何种自然资源开发利用方式推进新型城镇化建设和实施乡村振兴战略问题，也有恢复部分城市和地区活力的自然资源开发利用问题。由于问题更为复杂多样且形成机理不同，需要结合我国的实际，在推进和总结地方实践的基础上，深入挖掘TOD的理论价值，不断拓展TOD的内涵外延，构建具有中国特色TOD理论体系，指导实践。

　　参考文献：

　　[1](美)汉克·迪特马尔、格洛丽亚·奥兰德，新公交城市：TOD的最佳实践[M]，中国建筑工业出版社，2013.

　　[2](美)彼得·卡尔索普、威廉·富尔顿，区域城市—终结蔓延的规划[M]，中国建筑工业出版社，2013.

　　[3](美)彼得·卡尔索普，未来美国大都市：生态·社区·美国梦[M]，中国建筑工业出版社，2018.

　　作者：宫玉泉

文章名称：自然资源开发利用管理策略

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