退耕还林助推脱贫攻坚的实践

来源：职称阁分类：农业论文时间：2019-01-22 11:00热度：

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退耕还林助推脱贫攻坚的实践

　　关键词:退耕还林;脱贫攻坚;实践;思考

　　退耕还林是国家重点生态工程和重大惠民政策。四川作为退耕还林的策源地和先行者，按照中央决策部署，先后在全国率先启动前一轮和新一轮退耕还林工程建设。近20年的探索实践，取得了显著的生态效益、经济效益和社会效益，坡地绿起来了，乡村美起来了，农户富起来了。同时，一“退”一“还”，丰富和拓展了退耕还林承载的社会功能，成为助推脱贫攻坚的重要载体和有效抓手，做出了服务大局的历史性贡献，赢得了社会普遍赞誉，被称为德政工程、民生工程和扶贫工程。

　　1前一轮退耕还林助推实践

　　1999年，四川启动前一轮退耕还林工程。省委、省政府抓住政策机遇，立足四川实际，提出“三个确保”“三个结合”的工作思路，即工程建设要确保生态目标、群众生计和工程质量，做到与农业综合开发、农村经济结构调整和扶贫攻坚相结合，要求将扶贫重点县全部纳入工程范围，帮助农民脱贫致富。在实践中，前一轮退耕还林扶贫作用主要体现在以下方面。

　　1.1实行“以粮代赈”解决基本口粮问题

　　1999—2003年，国家对退耕还林工程实行“以粮代赈”政策，对验收合格的退耕地，按每年补助原粮150kg/亩的标准向退耕农户无偿提供粮食，有效解决了我省贫困地区、高寒地区、偏远山区农户基本口粮问题。尤其是甘孜、阿坝、凉山等川西地区，由于自然条件恶劣，为非传统粮食主产区，农牧民口粮以土豆、荞麦、青稞等为主，食物结构不合理，营养不均衡。省政府专门要求，阿坝、甘孜、凉山州及雅安、攀枝花市对退耕农户供应的粮食品种比例要达到大米80%、小麦20%。这些规定，让一些祖祖辈辈吃粗粮的农牧民吃上了大米和面粉，生活质量有了明显提高。在此阶段，全省累计向退耕农户兑现粮食58.86亿kg，惠及400余万农户1400余万农民，其中贫困户占35%以上。

　　1.2落实直补政策增加转移性收入

　　2004年，国家针对耕地保护和粮食生产新情况，调整了退耕还林补助政策，将之前补助粮食改为直补现金，对我省退耕还林地每亩补助230元/亩，省财政对民族地区单独补贴30元/亩。2007年，国务院出台完善退耕还林政策，省政府决定对第一补助周期政策到期的退耕还林，分别按照内地125元/亩、民族地区260元/亩的标准实行第二周期直补政策。到2017年底，全省累计兑现前一轮两个周期直补资金417.8亿元，成为四川省有史以来直补资金最多的惠农政策，全省三分之一的农业人口从中受益。其中四大片区308万户退耕农户实现了政策性增收，共获得补助资金250.86亿元，占全省总量的60%，户均8000余元。据典型调查，在补助资金高峰期，川西高寒民族地区退耕农户人均获得退耕还林政策性补助，占总收入的20%～30%，最高的达50%。

　　1.3发展后续产业增加经营性收入

　　工程建设中，各地坚持生态优先，合理调整土地利用和种植结构，因地制宜发展退耕还林后续产业，培育出了朝天核桃、名山茶、金阳青花椒、汉源红花椒、安岳柠檬、盐边芒果、三台米枣、沐川竹纸等特色优势产业和地方品牌，涌现出许多依托退耕还林实现脱贫致富的典型。秦巴山区贫困县广元市朝天区，坚持发展核桃产业不动摇，退耕还林工程累计栽植核桃32.5万亩，农户人均2亩以上，仅核桃收入一项，对人均纯收入的贡献率达50%以上。大凉山彝区贫困县金阳县，82%以上的乡镇、85%以上的农户退耕还林栽植青花椒，人均1.3亩，年人均增收4000元以上，成为农民的“摇钱树”。乌蒙山区贫困县沐川县，依托退耕还林做大做强竹纸产业，其对GDP、财政收入、农民收入的贡献率均占到三分之一以上，挑起了扶贫攻坚的大梁。乌蒙山区筠连县春风村，退耕还林栽植李、茶等经果林，以此为“媒”大力发展生态旅游业。2017年村民人均纯收入2万余元，比2004年提高近10倍，昔日“土壤贫瘠、生活贫困”的石漠化小山村，如今成了远近闻名的富裕村。盐边县纳尔河村退耕种植芒果，农民人均纯收入从2000年的1200元增至2017年近2万元，增长15倍。全村310户中有70%以上的农户年收入超过10万元，20万元以上的有60多户，30万元以上的10多户，群众生活发生了翻天覆地变化。

　　1.4转移剩余劳力和流转土地增加工资性和财产性收入

　　退耕还林后，农民从传统种植业中解放出来，纷纷外出经商务工，降低了对土地的依赖程度，获得的劳务收入不断增加。据调查，大约每退耕3亩地就转移1个劳动力，贫困山区外出务工农民比例30%～50%，人均收入中劳务增收占比达60%以上，高出非退耕农户近10个百分点。同时，在一些地方，通过政策引导和机制创新，各类经营主体以承包、租赁、股份合作等方式参与退耕还林，农户依法取得土地租金或入股分红，增加了财产性收入。据统计，全省前一轮退耕还林流转面积113.6万亩，占总面积的8.5%，涉及近万宗经营主体，农户获得土地租金约200～600元/亩。总体来看，前一轮退耕还林比较稳定地解决了退耕农户尤其是贫困户吃粮和增收问题，成为扶贫帮困最直接、最有效的手段。据统计，工程覆盖贫困人口537.87万人，占退耕总人口近1/4;实施后累计减少贫困人口237.09万人。在我省，老百姓把退耕还林与土地改革、家庭联产承包责任制相提并论，看成是国家给广大农民群众办的最大好事。

　　2新一轮退耕还林助推实践

　　2014年，四川省启动新一轮退耕还林工程。在农村经济社会大发展的背景下，国家出台了不同于前一轮的政策设计，要求充分尊重农民意愿，不搞强推强退，不限定生态林与经济林比例。各地在总结前一轮经验的基础上，进一步发挥退耕还林助推脱贫作用，取得积极进展和明显成效。

　　2.1突出任务倾斜

　　四川新一轮退耕还林实施区集中在川西南山地区和盆周山区，与全省四大扶贫地区(川西藏区、大小彝区、乌蒙山区、秦巴山区)在地域上高度重合。工程规划上，优先将贫困县纳入全省规划重点范围，四大片区88个贫困县规划任务占比81.7%。任务安排上，将国家下达的2014—2018年249.4万亩新一轮任务，重点向有申报意愿的74个贫困县倾斜，任务安排比例占85%，其中深度贫困县35个、面积占比34.1%。输血效应上，前4年任务全省共覆盖建档立卡贫困村2804个，受益贫困人口45.88万人，人均退耕还林1.23亩，人均获得直补资金1476元。

　　2.2突出造血扶持

　　各地总结和借鉴前一轮退耕还林经验做法，用好新一轮“不限林种比例”这一政策，大力发展退耕还林后续产业。树种选择上，坚持适地适树，结合农户意愿，选择以经济效益和发展前景较好的树种或品种为主。建设方向上，按照“整乡整村推进，相对集中成片”的原则，重点发展特色优势产业，着力增强贫困户“造血”机能。经营模式上，推广“林+菌”“林+中药材”“林+禽”“林+矮杆作物”等模式，形成“长短、高矮、种养”多种结合的立体增收格局。通过政府引导和积极培育，2014—2017年，全省新一轮退耕还林共发展核桃、花椒、速生树种、竹、茶叶、水果等产业基地146.2万亩，占实施总面积的69.6%。大多数工程区实现了产业能发展尽发展，“退”出了脱贫希望，“还”出了致富愿景。“地里有产业，心里有盼头”，通过几年科学经营管理，盛产期每亩可收入2000元以上。

　　2.3突出利益保障

　　政策落实上，严格资金使用和管理，全面兑现直补政策，严禁截留、挤占、克扣和挪用，严禁违规被整合。开展突出问题专项整治行动，维护退耕农户切身利益。经营形式上，统筹整合项目资金，积极培育专业大户、家庭林场、专业合作组织等新型经营主体，推行流转承包、股份合作、全托管、半托管等经营机制，实施适度规模经营。利益分配上，探索推广“公司(专业合作社)+基地+农户”“入股合作、雇工付酬”“保底分红”“二次返利”等模式，构建有利于退耕农户的利益联结机制。在全省已完成的新一轮任务中，新型经营主体实施面积占22%，高出前一轮13.5个百分点。巴中市新型经营主体实施27.1万亩，占全市总面积的69.8%，12.18万贫困人口充分享受到产业链上的利益。

　　2.4突出科技帮扶

　　贫困户普遍缺劳力、缺资金、缺技术，对信息把握和市场跟进的能力十分有限，必须授之以渔，提高自我发展能力。在工程实施中，各地坚持扶贫与扶志、扶智结合，强化科技帮扶，增强退耕农户科学观念和参与意识，务实开展形式多样的技术服务活动，切实解决农户不会种、不会管、不见效的问题。通江县发挥林业科技综合服务队、驻村工作队、第一书记、帮扶干部等方面作用，深入村组和农户开展技能培训，大力培养“土专家”和“林秀才”。广元市朝天区整合全区资源，组建25支400余人的技术队伍，为全区退耕户提供核桃栽植、嫁接、修枝、整形等技术服务。宣汉县采取定点、定人、定责的方式，为每户退耕户教会一个懂技术、会管理的“明白人”。到2017年底，全省新一轮退耕还林助推26.92万贫困人口(含插花县)脱贫，占工程县贫困退耕户总人数的58.7%。四大片区累计实施新一轮退耕还林178.71万亩，落实直补资金21.44亿元，占全省资金总量的85.1%。在各工程区，群众参与程度高，符合条件的贫困户实现了退耕有直补、流转有租金、务工有薪酬、入股有分红、经营有收入的目标，工程助推脱贫攻坚效应得到充分释放。

　　3对策与思考

　　前后两轮退耕还林，在不同时期服务全省大局，为助推脱贫攻坚发挥了特殊重要作用，产生了良好社会影响。总体来看，还存在以下问题:一是贫困户需求情况掌握不够充分，退耕还林点对点的精准扶贫不到位;二是退耕存量资源丰富，挖潜盘活增收还不够，应有的“造血”功能还没有充分体现出来;三是贫困农户观念落后、技能欠缺，内生动力不足，积极性和主动性有待提高等。党的十九大吹响新时期打赢脱贫攻坚战冲锋号，省委、省政府作出了全面安排部署。面对新形势、新任务、新要求，退耕还林工作理应把职责扛在肩上，把任务抓在手上，坚持“输血”“造血”两结合，坚持“生态”“民生”两促进，进一步总结经验，找准工作结合点和着力点，继续用实际行动助推脱贫攻坚，为全面建成小康社会做出应有贡献。

　　3.1抓好精准对接

　　坚持自下而上、农民自愿的原则，在政策宣传到户的基础上，充分尊重农户知情权、参与权和表决权，不搞强推强退。组建工作组进村入户，摸清帮扶所需，全面了解农户特别是贫困户基本情况，能不能退?能退多少?适合栽植什么树种?能发展什么产业?林业生产技能怎样?劳动力怎样解决?等等，逐户建立台账，不漏掉每一个贫困群众。按照国家政策规定，因地制宜、因户施策，对符合退耕政策的贫困村和贫困农户，要做到应退尽退和全面覆盖，让更多农户享受到政策红利。任务安排既要突出重点，也要考虑规模效应，实行整村整乡推进、联户连块成片，确保适度规模发展后续产业，最大程度提高退耕还林扶贫的针对性和有效性。

　　3.2选好发展路子

　　实践证明，送钱送物送温暖等救济式扶贫，只能解一时之困，必须变“输血式”扶贫为“造血式”扶贫。发展产业是拔掉“穷根”的根本举措，是实现稳定脱贫的必由之路。选择“造血式”发展路子，既要突出当地特色，用好生态绿色牌，挖掘存量资源潜力，向特色要竞争力，向特色要比较效益;又要突出市场导向，发挥资源优势，适应供给侧结构性改革，提高林产品供给质量和效率，促进产业转型升级;还要突出产业融合，引进龙头企业、专业合作社等新型经营主体，延长产业链和价值链，促进一二三产业融合发展。总之，要因地制宜，充分尊重自然规律和市场规律，走出一条符合当地实际的退耕还林扶贫新路子，确保贫困群众直接参与、分享收益、稳定增收。

　　3.3建好联结机制

　　农户利益联结机制关系到助推脱贫攻坚的质量和成效。退耕还林在抓好基地建设的同时，要紧紧围绕脱贫奔康这一核心，创新完善农户利益联结机制，重点抓好专业合作社、专业大户、龙头企业三类新型经营主体培育，尤其强化专业合作社的纽带和平台作用。要以主体带动为载体，引导贫困户依法自愿有偿流转土地经营权，通过土地托管、土地合作等多种途径，增加租金收入或分红收益，让资源变资本。鼓励和支持经营主体以务工付酬、产品回收、入股分红、产业捆绑等方式，推广“公司+基地+贫困户”“专业合作社+基地+贫困户”“专业大户+基地+贫困户”等生产组织形式。组建退耕还林合作经营体、专业造林队、管护队，吸纳贫困群众参与，通过抱团发展，提升他们的参与度和获得感，实现贫困户收益最大化。

　　3.4做好科技服务

　　退耕还林能否最大程度助推脱贫攻坚，除全面落实好补助政策外，还要通过“扶志”和“扶智”，激发贫困退耕户内生动力，真正做到“自己的事情自己办”。各工程区要找准扶贫开发的“点”和“根”，统筹人力、资金、技术等资源，以满足贫困户实际需求为导向，以推广技术成果、解决技术难题、突出技术培训为重点，下大力气抓好退耕还林科技服务。要因地因人制宜，通过能人示范引领、专业合作社带动、科技团队服务等形式，传授好的理念、技术和经验，解决贫困户“有想法没办法”的问题，增强他们战胜贫困的信心和决心。要持续深入开展林业科技定点、定人帮扶，通过农民夜校、山头传授、广电播放、网络在线讲解等形式，提高贫困户技术水平和经营能力，增强参与性和自我发展能力，从“输血”向“造血”的转变，建立脱贫奔康的长效机制。

　　作者：张洪明单位：四川省退耕还林工程管理中心

文章名称：退耕还林助推脱贫攻坚的实践

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