休闲农业发展困境与相关对策建议

来源：职称阁分类：农业论文时间：2018-12-12 11:12热度：

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休闲农业发展困境与相关对策建议

　　关键词：休闲农业;用地困境;对策建议

　　发展休闲农业是农业供给侧结构性改革的主要任务之一，是农村一二三产业融合发展的重要抓手，也是城乡融合发展的关键契合点，对乡村振兴具有重要促进作用，存在巨大的政策机遇和市场潜力。调研发现，由于休闲农业项目中的休闲功能用地按照建设用地进行管理，很多休闲农业项目在土地使用过程中存在较多困境，缺乏建设用地指标、用地成本高、配套用地政策难落实等问题尤其突出，随之而来的是各地休闲农业项目中出现了各种违规的用地方式，不利于我国休闲农业发展。为此，在实行最严格的耕地保护制度的前提下，亟待通过制定“易复垦、限高度、限规模”的休闲用地标准、加强休闲农业用地规划保障、推广完善“土地银行”模式等，破解休闲农业发展困境，激发休闲农业发展活力，促进休闲农业健康、繁荣、可持续发展。

　　一、休闲农业用地面临的困境

　　休闲农业项目兼具“农业”和“旅游”两大功能，分别涉及农用地和建设用地。根据《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(国土资发〔2014〕127号)中的相关规定，“严禁随意扩大设施农用地范围，……以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐;以及各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地”，必须依法依规按建设用地进行管理。虽然《关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》(农加发〔2015〕5号)中，要求“对农民就业增收带动作用大、发展前景好的休闲农业项目用地，各地要将其列入土地利用总体规划和年度计划优先安排”，但在实际执行过程中，休闲农业项目往往存在建设用地指标缺乏、用地成本较高、配套用地政策落实难等问题。

　　(一)休闲农业建设用地指标较少

　　由于休闲用地按建设用地进行管理，所以只能按规定使用农民自有住宅和闲置宅基地、农村集体建设用地、“四荒地”(荒山、荒沟、荒丘、荒滩)、城乡建设用地增减挂钩及其他规模化经营时的按比例配套用地。由于地方对休闲农业发展所需的建设用地往往缺乏相应的规划和预留用地指标，同时，休闲功能用地按照建设用地进行管理必然涉及农用地转用审批手续，农业设施兴建之前为耕地的，非农建设单位还应依法履行耕地占补平衡义务，这进一步加大了相关项目获得建设用地指标的复杂性。调研发现，很多休闲农业项目实际都没有建设用地指标，其配套的餐饮功能一般都采用临建简易房、大棚等方式实现。这不仅增加了休闲农业项目开发建设成本，也提高了休闲农业项目在土地使用及建设开发过程中的复杂性，配套的休闲功能往往局限在餐饮功能方面，制约了休闲农业发展。

　　(二)休闲农业建设用地成本较高

　　根据规定，在有建设用地指标的情况下，休闲农业项目若符合土地利用整体规划，可通过办理相关手续，将农用地转为建设用地，承担餐饮、住宿、娱乐、会议等休闲功能。但是，由于建设用地成本太高，往往会成倍增加休闲农业项目成本，提高项目经营难度和风险。据调查，很多地方农用地转建设用地都在一亩地一二十万元左右，在建设用地指标紧缺的城市价格更高，而一亩农用地的流转价格区间一般在一年几百到两千元，相对而言，农用地转建设用地的成本要高很多。如此高的成本差，加上一些低成本“踩红线”用地方式的存在，降低了休闲农业项目业主合法合规拿地的积极性，严重制约了休闲农业的可持续发展。

　　(三)配套用地政策的落实问题

　　《关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》(农加发〔2015〕5号)、《国务院办公厅关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》(国办发〔2015〕93号)中提出了一些休闲农业用地的政策，比如“各地要将其列入土地利用总体规划和年度计划优先安排”、“允许利用一定比例的土地开展观光和休闲度假旅游、加工流通等经营活动”等。但在实际操作过程中还存在两方面问题。一方面，很多地方政府支持的休闲农业项目，在休闲功能建设开发过程中，相关的报建审批流程还不明确，报建审批过程还存在国土、规划、农业等相关部门职能不明确的问题，当然，这本质上也是土地用途不符合现行规定引起的。另一方面，休闲农业配套用地往往向大项目倾斜，但实际上，由于休闲农业用地规模大小不一，经营规模有大有小，大量小规模经营单位往往难以享受到政策优惠，由此导致大量休闲农业项目发展受到束缚，只能采用各种“踩红线”的方式。

　　二、当前休闲农业用地中的“擦边球”方式及其影响

　　休闲农业项目中存在的休闲功能所需的建设用地指标少、成本高、政策落实困难等原因，导致现有休闲农业项目存在大量的违法违规用地现象。相对而言，直接在农用地上建设永久住房、私人休闲农庄、会所等现象较少，但出现了越来越多的创新的“擦边球”方式。根据相关研究、调研和总结发现，[1]目前我国休闲农业用地中休闲功能用地的“擦边球”方式主要包括以下一些情况。一是利用可移动的独立木屋或者集装箱。放置多个可移动的小木屋或者集装箱承担餐饮、娱乐、住宿活动，每个小木屋或集装箱作为独立的客房或者包厢，查处时可以随时移走，不影响复垦。二是直接修建木屋或钢架房等。以木材或者钢结构建设简易住房承担休闲功能，查处时可以低成本拆除，不影响复垦。三是屋顶绿化。在违法违规建筑的屋顶种植花草、农作物等，避免国土管理部门的卫星和无人机航拍监控。四是建设大棚餐厅。在温室、绿植大棚、葡萄架或者鲜花架下布置桌椅从事餐饮活动，结合温室工程、园林景观设计、种植技术，打造生态餐厅。五是修建水泥柱，将建筑物腾空，比如建设空中木屋，以满足不破坏耕作层的要求。六是以建设临时生产用房名义进行修建或者在设施农业用地上直接进行餐饮住宿休闲活动。设施农业用地是按农用地管理，餐饮住宿休闲用地需要按建设用地管理，这是比较典型的、也是很普遍的违规用地现象。这些“擦边球”用地方式，部分属于模式创新，在移动、拆除、复垦等方面比较便利;有的模式属于典型的违法违规现象。这些休闲用地的“擦边球”方式和政策的不确定性，产生了一些不利影响，主要体现在两个方面。一方面，这提高了休闲农业项目经营者的经营风险。由于休闲农业在我国大规模发展还是近几年的事情，项目运营、项目定位、市场开发等都还处于探索阶段，盈利率很低。受发展阶段影响，目前休闲农业行业内有个“721”规律，即10个休闲农业项目，7个失败、2个惨淡、1个成功。[2]再加上受制于土地政策，投资者往往不敢、也不能做大规模投资，这制约了我国休闲农业的快速发展。另一方面，这使休闲农业项目经营者与地方政府之间产生了一些“寻租”空间。由于不合规的用地问题比较普遍，政策执行过程中，通过建立良好的政企关系，违规项目往往可以得到相对宽松的处理;同时，良好的政企关系，往往有助于休闲农业项目投资者以更合适的价格租赁到土地，比如可以以低于耕地的价格拿到“四荒地”。

　　三、破解休闲农业用地困境的对策建议

　　在乡村振兴战略背景下，休闲农业发展的政策机遇和市场潜力巨大，但休闲农业用地的困境，严重影响了休闲农业经营主体的积极性和主动性，制约了我国休闲农业发展。为此，亟待破解休闲农业用地困境，完善休闲农业发展的土地保障，提高土地利用效率，激发休闲农业发展活力，促进我国休闲农业健康、繁荣、可持续发展。一是在实行最严格的耕地保护制度的前提下，制定“易复垦、限高度、限规模”的休闲用地标准。考虑休闲农业项目中按建设用地管理时，休闲用地指标少、相对成本高等特点，结合各地休闲农业项目用地现状，亟待明确“易复垦、限高度、限规模”的要求和标准。“易复垦”，即允许农用地上放置或者搭建容易移走或复垦的建筑物，比如采用移动小木屋、集装箱或者建设简易的易拆除的木结构或钢结构小型住房;“限高度”，即要限制农用地上建筑物的高度，比如可以限定为4米以下单层建筑;“限规模”，即结合休闲农业发展需求，明确休闲农业项目中农用地承担休闲功能的比例上限(比如5%以内)和面积上限(比如不超过5亩)。在此之外，其他的休闲功能用地需求则按规定通过建设用地指标来解决。同时，参考设施农业用地管理规定，“尽量利用荒山荒坡、滩涂等未利用地和低效闲置的土地，不占或少占耕地”或者“确需占用耕地的，应尽量占用劣质耕地，避免滥占优质耕地”。从各地休闲农业项目创新的“擦边球”方式来看，可移动的小木屋或集装箱、直接修建的木屋或钢架房、简易大棚餐厅、空中木屋等方式，均符合“易复垦、限高度、限规模”的特点;而屋顶绿化、以建设临时生产用房名义进行修建或者在设施农业用地上直接进行餐饮住宿休闲活动等模式，不符合政策规定，需要明确限制并加强监管力度。二是加强休闲农业用地规划保障。为休闲农业项目配套和落实一定比例的建设用地指标，是休闲农业长远发展的最根本出路。按照2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》的要求，可以“预留部分规划建设用地指标用于单独选址的农业设施和休闲旅游设施等建设”。各地区在进行城乡发展规划时，要给休闲农业发展预留足够的空间，在建设用地计划指标中配套一定比例的休闲农业用地指标，比如每年计划5%的建设用地指标支持休闲农业发展。放宽休闲农业项目享受政策的规模要求，对于各类规模的休闲农业项目，可以按比例配套一定的休闲用地指标。有的省份已经出台了相关的休闲农业配套用地政策，在实际执行过程中还有待加强部门间政策衔接和工作配合，为此，需要尽快完善休闲农业用地和项目开发建设管理程序，加强农业、国土、规划、住建等部门的合作，完善报建审批办事流程。三是推广完善“土地银行”模式。长期来看，发展休闲农业还需要建立稳定的土地租赁关系。为了提高休闲农业项目的可持续性、降低土地流转不稳定给经营者带来的不确定性，可以积极推广完善“土地银行”模式。建立土地银行，既可以减少土地撂荒现象、促进农村土地规模化经营，又有利于保障土地流转效率、减少土地流转不确定性。土地银行作为一种土地流转平台，旨在把农户分散的土地承包经营权集中起来，推动土地经营权向种养大户、龙头企业和合作组织有序流转。在土地确权的基础上，农户将各自闲置的零散土地存入土地银行，获取租金;土地银行将土地进行整合开发，交给休闲农业项目经营者进行经营，收取租金。土地银行作为一种土地流转的平台，可以降低农户与休闲农业经营者之间的交易成本，使流转土地的农民可以安心外出务工、不用担心土地租金，经营者可以放心经营、增加土地投入。当前，在土地银行运行过程中还存在一些问题，比如流转土地的定价问题、经营主体混乱问题以及经营主体的信用度问题等。

　　作者：苏红键廖永松韩磊单位：中国社会科学院农村发展研究所助理研究员中国社会科学院农村发展研究所研究员中国社会科学院农村发展研究所助理研究员

文章名称：休闲农业发展困境与相关对策建议

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