铁路建设市场秩序行政执法

来源：职称阁分类：建筑论文时间：2020-08-07 11:40热度：

　　通过对铁路建设市场秩序行政执法自由裁量权阐述含义、总结特点和分析现状，提出规范铁路建设市场秩序行政执法自由裁量权的建议，探索建立兼顾行政效率和社会公平的规范自由裁量权的长效机制。

铁路建设市场秩序行政执法

　　关键词：市场秩序；行政执法；自由裁量权

　　行政执法自由裁量权是行政执法者一种相对“自由”的判断权和选择权，为进一步实现社会公平正义，国家已将规范行政自由裁量权列入日程。《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》明确要求“建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度”，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出“健全社会公平正义法治保障制度……坚持有法必依、执法必严、违法必究，严格规范公正文明执法，规范执法自由裁量权”［1］。《优化营商环境条例》第六十条规定：“国家健全行政执法自由裁量权基准制度，合理确定裁量范围、种类和幅度，规范行政执法自由裁量权的行使。”住建部、农业农村部、市场监管总局等和部分地区先后建立健全相应规定。住房和城乡建设部制定出台了《规范住房和城乡建设部工程建设行政处罚裁量权实施办法》和《住房和城乡建设部工程建设行政处罚裁量基准》，市场监管总局制定出台了《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》。目前，铁路建设市场秩序健康有序发展，但是限制或排斥潜在工程项目投标人、违法分包、专业技术人员执业资格“挂证”、拖欠农民工工资等违法违规行为依然存在。健全市场治理规则，释放市场主体活力，整治营商环境任重道远。行使行政执法自由裁量权是铁路建设市场秩序监管人员不可或缺的履职手段，对于规范市场秩序发挥重要作用。

　　1行政执法自由裁量权的含义

　　“自由裁量权”英文为“discretion”，即酌处权，广泛应用于司法领域。是指在案件处理过程中，当出现法律空白时，法官依据案情和公平正义的要求，独立判断并作出判决。自由裁量权与行政行为结合在一起为行政执法自由裁量权。行政执法自由裁量权，是国家赋予行政机关在法律法规和规定允许的范围内，有一定选择余地的处置权力。铁路建设市场秩序行政执法自由裁量权是行政机关根据与市场秩序相关的法律法规、规章、规范性文件（以下统称为“执法依据”）的规定，在授权范围内，对违法违纪违规行为做出相应行政决定的权力。在我国，行政执法自由裁量权是行政执法权不可或缺的重要组成部分。一方面是因为我国幅员辽阔，地域特点各不相同，法律法规和规定（以下简称“执法依据”）不可能面面俱到，另一方面是因为行政机关承担的管理任务繁杂，管理对象参差不齐，不可能采用统一的模式对其进行调整和控制。行使行政执法自由裁量权，可以因地制宜处理问题，实事求是解决问题，有利于提高行政效率。但由于行使行政执法自由裁量权是行政机关依据规定在允许的区间内进行自由选择的过程，其本身固有的“自由”属性，使其在行使过程中存在被滥用的风险。

　　2铁路建设市场秩序行政执法自由裁量权的特点

　　因为铁路建设项目规模较大，工程内容比较复杂，所以国家赋予铁路建设市场秩序行政执法较为广泛的自由裁量权。行政执法者在行使自由裁量权时，有较大的自由裁量空间，可以“自由”选择确定执法方式、适用标准、处罚数额和时限，具体表现在以下四个方面：2.1可以“自由”选择确定行政执法的方式。有的执法依据对自由裁量权的行使方式未作规定，或规定的比较原则，需要根据实际情况选择确定。如《铁路建设市场秩序监管暂行办法》第八条规定：“监督检查包括专项检查、抽查，并以抽查方式为主。地区铁路监督管理局应制定监督检查计划，随机确定监督检查人员和对象是，合理确定抽查比例和频次，依法开展监督检查”。对“检查抽查比例和频次”没有明确规定，行政执法者可以根据实际情况“自由”选择。2.2可以“自由”选择确定行政执法适用的条款。有的执法依据不够明确、具体，裁量标准用词语义模糊，由行政执法者根据具体情况确定适用条款。如《铁路建设项目招标投标管理办法》第五十六条规定：“招标人有下列情形之一的，由铁路建设项目招标投标行政监管部门责令改正，给予警告；情节严重的，可以并处3万元以下的罚款：（一）不按本办法规定编制资格预审文件或者招标文件的；（二）拒绝以银行保函方式提交的投标保证金或者履约保证金的，或者违规在招标文件中增设保证金的；……。”其中“情节严重的，可以并处3万元以下的罚款”的规定，并没有明确“情节严重”的标准，由行政执法者裁量决定。2.3可以“自由”选择确定行政处罚的数额。有的执法依据给予了较大的行政处罚幅度，行政执法者可以在规定的幅度内对违法违规者做出处理。如《铁路建设项目招标投标管理办法》第五十七条规定：“投标人或者其他利害关系人捏造事实、伪造材料或者以非法手段取得证明材料进行投诉，尚未构成犯罪的，由铁路建设项目招标投标行政监管部门责令改正，给予警告；情节严重的，并处以3万元以下的罚款”。其中“情节严重的，并处以3万元以下的罚款”的规定，在这个幅度内，行政执法者可以酌情决定罚款的具体数额。2.4可以“自由”选择确定行政处罚的时间。有的执法依据对处罚时限未作具体规定，行政执法者可以“自由”选择。如《铁路建设管理办法》第七十六条规定：“工程施工承包企业承担铁路建设项目工程施工业务违反本办法规定，有下列行为之一者，责令改正；情节严重的，暂停投标资格，由资质审批部门降低铁路专业资质等级直至撤消资质；构成犯罪的，依法追究刑事责任。（一）违法、违规参加工程投标，以非法手段中标；允许其他单位或者个人以本单位名义承揽铁路工程施工业务，转包或违法分包工程……。”《办法》对“暂停投标资格”的时间没有具体的规定，由行政执法者确定。

　　3铁路建设市场秩序行政执法自由裁量权的现状

　　中国铁路进入高铁时代以来，铁路建设投资规模一直处于较高水平。以2019年为例，全国共有270个铁路基本建设大中型项目招标，中标总金额3231.29亿元。巨大的铁路建设规模，对铁路建设市场秩序监督任务提出了更高的要求。为贯彻落实党中央、国务院全面依法治国决策部署，国家铁路局在《关于进一步规范铁路建设工程行政监管相关事项的指导意见》（国铁工程监〔2017〕19号）中要求“依法规范行政裁量……处罚条款设置自由裁量权的，必须在自由裁量范围内，公平公正使用。要全面分析违法行为的主体、客体、主观、客观等因素，合法确定行政处罚和种类、幅度”。此文件的实施，有效推动了规范铁路建设工程行政执法自由裁量权工作，并取得了显著成效。但随着技术进步、国家政策等外部环境的变化，细化、量化行政执法自由裁量标准仍有空间。为落实党和国家的决策部署，全面推进依法治国，需要进一步优化铁路建设市场秩序行政执法自由裁量基准，建立规范自由裁量权的制度体系，从而更好地发挥政府的服务和监管职能。

　　4规范铁路建设市场秩序行政执法自由裁量权的建议

　　铁路建设市场秩序行政执法自由裁量权合理、适度使用，有利于提高行政效率，优化营商环境，保护国家、社会和纳税人的合法权益。若被滥用，则会危害营商环境，影响社会公平、稳定。为规范铁路建设市场秩序行政执法裁量权，建议做好以下几个方面的工作。4.1健全自由裁量基准制度，细化裁量范围、种类和幅度。规范自由裁量权，首先要健全自由裁量权基准制度，细化的行政裁量标准，缩小处罚标准的幅度，减小执法弹性，从源头上杜绝滥用权力的机会。健全自由裁量权基准制度，要兼顾效率和公平，若自由裁量规定的裁量幅度过小，会降低行政效率，影响营商环境；若自由裁量规定的裁量幅度过大，会因执法者的情绪、情感的影响判断，增加人为因素对行政自由裁量结果的影响，客观上影响裁量的公平公正；若自由裁量权规定标准不明确，履职廉政风险增大，可能会滋生违法违规行为，甚至会成为部门或个人谋利的工具。因此，规范市场秩序行政执法自由裁量权，坚持合法合理、过罚相当、程序正当、行政效率、教育处罚相结合的原则。4.2建立指导性案例数据库，提升行政执法效率和水平。铁路建设项目千差万别，即使铁路建设市场秩序行政执法自由裁量标准经过细化，在行政执法时也会出现找不到适用条款的情况。为解决制度办法不可能穷尽一切可能的问题，建议借鉴《最高人民法院关于案例指导工作的规定》，建立铁路建设市场秩序行政执法“案例指导”制度。“案例指导”制度是指筛选、整理行使铁路建设市场秩序行政执法自由裁量权具有指导价值的案例，并对其进行解读、分析，形成“指导性案例数据库”，为行政执法者共享。“指导性案例”作为既有执法依据的补充，发挥启示、指引和示范作用。行政执法者参照“指导性案例”执法，一方面可以提高行政效率；另一方面可以保证统一行政执法尺度，增加行政执法的统一性和安定性，避免出现“同案不同罚”“拖延履行法定职责”的现象。4.3加强行政执法队伍建设，助力持续优化营商环境。一是加强思想政治引领，积极创建让党中央放心、让人民群众满意的模范机关。二是不断建立健全行政执法管理制度，实现行政机关的自我控制、自我约束。三是加强业务培训，提高行政执法队伍素质。四是落实行政执法责任追究制度，严肃处理违法违纪违规问题。五是充分发挥社会和舆论监督作用。贯彻落实《中华人民共和国政府信息公开条例》，让行政执法公开透明，打造“阳光执法”。4.4建立规范自由裁量权的制度体系，形成不断自我完善的长效机制。规范铁路建设市场秩序行政执法自由裁量权不可能一劳永逸，为避免运动式规范，应建立稳定、配套的规范铁路建设市场秩序行政执法自由裁量权的制度体系，实施动态管理。使其能够随着时间、客观条件的变化，不断调整标准、丰富内容，从而形成自我完善的长效机制。

　　5结论

　　综上所述，为更好地发挥政府的服务和监管职能，需进一步规范铁路建设市场秩序行政执法自由裁量权。即：健全行政执法自由裁量权基准制度，合理确定裁量范围、种类和幅度；加强执法队伍和相关制度建设；建立规范自由裁量权的制度体系。

　　参考文献

　　［1］谭波.行政裁量标准的概念解构及其法治保障——以H省交通运输行政处罚裁量标准为例［J］.浙江工业大学学报（社会科学版），2018（04）：57-63

　　作者：张杨

文章名称：铁路建设市场秩序行政执法

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