教科书管理制度发展与展望

来源：职称阁分类：教育论文时间：2021-02-21 10:29热度：

　　中华人民共和国成立以来，教科书管理制度经历了规整与统一、无序与放权、恢复与重建、开拓与探索、创新与深化改革五个阶段，形成了一套相对独立的管理模式和实践经验，逐步建立起具有中国特色的中小学教科书管理制度。我国应进一步健全教科书管理制度，加强教科书管理理论研究力度，建立和完善数字教科书管理制度，加强对少数民族教科书的管理，尽快建立中外合作办学机构教科书监管机制。

教科书管理制度发展与展望

　　关键词：教科书；管理制度；教科书管理；数字教科书

　　教科书管理制度指教科书研制、审查、出版、发行与选用等环节采取的一系列规划、指导、决策、监督、协调等规则系统。经过７０多年的探索与革新，我国逐步建立起具有中国特色的中小学教科书管理制度。

　　一、发展历程

　　中华人民共和国成立７０多年来，我国中小学教科书管理制度的历史沿革大致可以划分为以下五个阶段。

　　（一）规整与统一阶段

　　（１９４９－１９６５年）从１９４９年中华人民共和国成立到１９６５年这１７年，是我国中小学教科书管理制度的规整与统一阶段。基于巩固新生政权的需要，这一阶段的教科书管理制度着重于对教科书管理制度的规范与统整，逐步建立了中央高度统一的教科书管理制度，使教科书从无序走向有序，“迅速结束新政权产生以前的一切教科书，用全新的教科书占领课堂”［１］。其一，确立教科书全国统一供应方针。中华人民共和国成立初期的中小学教科书管理面临着失范与无序的复杂局面，中央人民政府非常重视教科书建设工作，明确指示“教科书要由国家办，因为必须如此，教科书内容才能符合国家的政策”［２］。中华人民共和国成立初期就确立了中小学教科书全国统一供应、统一编写出版的指导方针。但由于当时条件所限，教育部和出版总署只能采取制定并公布各级学校教科用书目录的策略统一中小学教科书，由新华书店负责发行工作，以此逐步规范教科书的选用。１９５２年１１月，成立教科书出版发行委员会，以确保完成教科书出版发行任务，至此中小学教科书统一发行供应的制度基本定型。其二，颁布全国统一的教学计划和教学大纲。受高度集中统一为特征的计划经济体制以及效法苏联的影响，教育部以苏联为蓝本，相继颁布小学及中学课程计划，统一了全国中小学教学计划和教学大纲。这一时期，教育部一共颁发了９个中小学教学计划、３５种中小学教学大纲。通过这些措施，建立了全国统一的课程设置和课程内容。其三，成立人民教育出版社，作为编辑出版教科书的专门机构。人民教育出版社成立于１９５０年１２月，社名由毛主席亲自题写，社长和总编辑由叶圣陶担任，设有各学科编辑室，负责统一编撰出版中小学各科教科书。其四，初步建立起教科书国定制，首次下放教科书编写权限。借鉴苏联经验，实行“一纲一本”的教科书制度，中小学教科书统编通用。但在１９５８年至１９６５年期间，受当时政治局势影响，教科书管理制度经历了先放权后收权的调整。１９５８年《关于教育事业管理权限下放问题的规定》指出，地方“可根据实际情况修订、补充与自编教科书”［３］。这是从教科书统编通用到多样化的首次尝试，本意是为了编写更适合各地情况和学生特点的教科书，但是由于多种因素的影响，非但政策初衷难以达成，还出现了教科书质量下降、使用混乱的局面。在这种情况下，教科书编审权力重新被教育部收回，由国家统一规划教科书编写、出版、发行和供应工作。１９６０年１２月，在中宣部和教育部共同指导下，成立中小学教材编审领导小组，主要成员有戴伯韬（组长）、辛安亭、肖敬若、彭文、刘松涛等，并聘请相关领域权威专家任教科书审查顾问，教科书管理逐渐回到正轨。中华人民共和国成立１７年间，受当时国内外局势影响，中小学教科书管理制度历经统一供应、编审权力下放、收回统一的发展历程，初步确立教科书国定制。

　　（二）无序与放权阶段

　　（１９６６－１９７６年）１９６６年至１９７６年是一段特殊的历史时期，“文化大革命”使我国的教育事业遭受巨大冲击，教科书管理处于无序与混乱的状态。“文化大革命”之初统编通用教科书遭到全盘否定，人民教育出版社被解散，中小学教科书编审权力下放给地方，教科书编审工作几近崩溃。此时，教科书的主要内容突出意识形态和阶级斗争，全面否定以前的教科书体系。教科书审查、选用制度也处于无序状态。“９１３事件”后，中小学教科书建设上采取了一些整顿措施，但收效甚微。１９６６至１９７６年，受政治运动影响，中小学教科书建设基本停滞，整个教科书管理处于全方位无序状态。

　　（三）恢复与重建阶段

　　（１９７７－１９８４年）１９７６年１０月，国家开始着手整顿教育领域，扭转“文化大革命”时期中小学教科书“自编”“自选”的无序状态，重建教科书管理制度，恢复了“一纲一本”“编审合一”“统编通用”的教科书制度。这一时期，我国教科书管理制度处于恢复与重建的发展阶段。其一，拨乱反正，恢复教科书统编制度。１９７７年，邓小平恢复工作后首抓教材建设工作。在邓小平指示下，同年９月成立教材编审领导小组，重新组建人民教育出版社，统一编写中小学各科教科书，［４］１９７８年秋季学期全国开始采用统一的教科书。这些措施初步扭转了当时中小学教科书选用混乱的问题，我国再次恢复了“一纲一本”“编审合一”“统编通用”的教科书制度。其二，开启教科书“一纲多本”序幕。依据《全日制小学教学计划（修订草案）》，人民教育出版社于１９８１年修订出版了五年制小学各科教科书，１９８４年根据《小学六年制教学计划（草案）》改编出版了六年制小学各科教科书。由于实行十年制和十二年制，人民教育出版社依据学制规定编写出版了适应这两种学制的教科书，开启了我国中小学教科书“一纲多本”之序幕。

　　（四）开拓与探索阶段

　　（１９８５－２０００年）从《关于教育体制改革的决定》《中华人民共和国义务教育法》颁布至２０世纪９０年代末这一阶段，我国教科书管理制度发生了根本性变革，奠定了我国现行中小学教科书管理制度的基础。这一阶段确立了三级管理制度、教科书审定制与多样化，标志着我国中小学教科书管理制度进入了全新的历史阶段。其一，正式确立教科书审定制。《全国中小学教材委员会工作条例（试行）》于１９８５年１月颁布，由此确立了教科书编、审分离的原则，标志着教科书由“国定制”向“审定制”过渡。中小学教材审定委员会及各学科教材审查委员会于１９８６年９月成立，由时任国家教育委员会副主任何东昌担任审定委员会主任，各学科审查委员１１１人。１９８７年１０月颁布《全国中小学教材审定委员会工作章程》和《中小学教材审定标准》，教科书审定制正式确立，这是我国教科书管理制度发生根本性转折的开端。其二，实行三级管理制度。“国家课程”“地方课程”在我国政策文件中首次提出是在１９９２年的《义务教育全日制小学、初级中学课程计划试行》，这实现了中小学课程管制度的重大突破。１９９６年的《全日制普通高级中学课程计划试验》明确提出课程教材三级管理模式，国家教育委员会、各地和学校分工合作，完成教科书编写、审查、出版发行与供应。这种三级管理制度是为了保障和促进课程的适应性，明确国家、地方与学校各自的职责。［５］其三，推行“一纲多本”，择优选用教科书。这一阶段，“一纲一本、统编通用”教科书选用制度逐渐退出历史舞台，代之以“一纲多本”、择优选用，将教科书多样化付诸实践的是１９８８年的《九年义务教育教材编写规划方案》，这一方案的颁布促使我国教科书发展史“一纲多本”的“八套半”教科书出台。这是一次政府主导下、自上而下对教科书多样化的积极尝试。［６］《中小学教材编写、审查和选用的规定》指出：“经全国中小学教材审定委员会审查通过的教科书列入中小学教学用书目录，供学校选用。不得选用未列入目录的教科书。”［７］这种教科书选用制度呈现出“选用主体多元化，选用品种多样化”［８］的特点，使教科书编审质量及适切性得到有效提高。（五）创新与深化改革阶段（２００１年至今）２１世纪课程改革，“完善基础教育教材管理制度，实现教材的高质量与多样化”，“实行国家基本要求指导下的教材多样化政策，鼓励有关机构、出版部门等依据国家课程标准组织编写中小学教材”。［９］其一，成立最高层级的教科书领导机构和编写研究机构。２０１７年３月，教育部成立教材局，同年７月指导和统筹全国教材工作的国家教材委员会成立，由国务院副总理刘延东担任主任。２０１８年５月，我国第一个国家级课程教材研究的专门机构———课程教材研究所成立，形成了集决策、实施、研究三位一体的教材工作格局，这是我国教科书发展历史上的里程碑。其二，实行国家、省（自治区、直辖市）两级教科书审定制度。２００１年，《关于基础教育改革与发展的决定》明确指出实行国家、省（自治区、直辖市）两级教科书审定制度，《中小学教材编写审定管理暂行办法》对教材审定的各个环节做出详细规定。两级教科书审定制度的建立与完善，改变了审定权过于集中的问题，充分调动了地方审定教材的积极性，这是教科书管理制度的重大举措。其三，建立统一与灵活相结合的教科书出版、发行与选用制度。教科书出版发行制度的改革于２１世纪拉开序幕。《基础教育课程改革纲要（试行）》指出：“教育行政部门定期向学校和社会公布经审查通过的中小学教材目录，改革用行政手段指定使用教材的做法，严禁以不正当竞争手段推销教材。”［１０］《中小学教材出版与发行招标投标试点实施办法》于２００１年颁发，并于２００５年、２００８年分别作了两次修订。教科书招投标办法率先在“两省一市”（福建、安徽、重庆）试行，在此基础上推广至全国。２００４年，《中小学教科书选用管理暂行办法》规定了国家、省级教育行政部门中小学教科书选用工作的具体权责。教育部调整和完善了对教科书的选用体制，赋予省级教育行政部门更多的管理职权。其四，实行教科书免费供应制度。从２００１年秋季学期开始，教科书免费供应制度首先在部分贫困地区农村中小学家庭经济困难学生群体中试行。［１１］２００５年１１月，教育部提出了教科书免费供应制度的实施进度时间表。从２０１７年春季学期开始，教科书免费供应制度覆盖全国义务教育阶段。这一制度充分体现了新时代社会主义制度的优越性。此外，教科书循环使用制度率先在部分科目和地方课程教科书中实行。

　　二、主要成就

　　历史发展阶段不同，教科书管理实践也随之体现出不同的特征。中华人民共和国成立以来，我国中小学教科书管理制度的主要成就体现在以下几个方面。一是基本形成具有中国特色的教科书管理体制。最具中国特色的教科书管理体制是构建了国家教材委员会统筹决策、教育部教材局与地方分级负责的管理体制，这体现了党和政府高度重视教科书建设工作，为教科书建设与发展提供了全面的制度与组织保障。此外，中国特色的教科书管理体制还体现在实行两级教科书审定制度、实施义务教育阶段教科书免费供应制度、三级课程及教材管理、推行统一性与灵活性兼顾的教科书选用与循环使用制度等。二是注重统筹规划，强调中小学教科书组织与管理。从国家层面设置管理与研究教科书的专门机构———国家教材委员会、教材局和课程教材研究所，这些重大举措注重从整体上统筹规划，有利于推动各学段教科书有机衔接，并且在国家层面上统一管理意识形态属性较强的教科书，确保教科书坚持正确方向。与此同时，实行三级管理体制，有利于调动各方力量形成教科书建设的合力。三是教科书管理制度在继承中发展、改革创新。纵观中华人民共和国成立以来中小学教科书管理制度的历史沿革，我国中小学教科书管理制度沿革呈现出连续性、稳定性和创新性的特征，不断汲取教科书管理的成功经验，努力做到在继承中坚持发展，在改革中不断创新。新中国成立之初教科书管理制度重在规整与统一，“文革”结束后重在恢复与发展，改革开放之后重在开拓与探索，２１世纪基础教育课程改革后重在深化与创新。

　　三、未来展望

　　教科书肩负着体现国家意志、明确主流价值观念、传承科学文化知识的重要功用。完善教科书管理制度是党和国家落实立德树人根本任务的重要举措，也是全面提升基础教育质量的重要保障。［１２］经过７０多年的不懈努力，我国基本形成了独具中国特色的教科书管理制度，但是目前仍存在国家、地方与学校责任不够明确，缺少整２５１体规划，激励措施不够等一系列制度与管理层面的问题。我国应该在汲取以往中小学教科书管理的成功经验的基础之上，改革不适宜的体制机制，进一步健全教科书管理基本规章制度建设，推进教科书管理在理念、制度及方法方面的创新。一要加强教科书管理的理论研究力度。我国学界对教科书的关注与研究尚处在起始阶段，对教科书管理领域的研究比较少。教科书理论研究水平将直接影响教科书管理制度的实践。加强理论研究力度，以强大的学术力量作为基础的教科书管理制度，才是真正行之有效的管理。二要建立和完善数字教科书管理制度。随着信息技术的发展，数字教科书迅猛增长，但却缺乏严格监管。数字教科书未经严格审查就进入学校，必然容易导致一些无法预测的潜在风险。因此，数字教科书的发展呼吁教育主管部门建立与完善数字教科书出版、审查与准入市场机制。三要加强对少数民族教科书的管理。少数民族教科书是开展少数民族地区教育工作、国家民族团结事业的重要载体。尤其在构建中华民族文化认同、融入社会主义核心价值观的过程中，更应重视少数民族教科书管理。为此，我国要进一步加强对少数民族教科书建设工作的统筹与指导，建立健全少数民族教科书研发、审查和使用等管理办法。四要尽快建立中外合作办学机构教科书监管机制。近年来，中外合作办学机构发展很快，“从２０１０年的３８４所增长至２０１７年的７３４所，年均增长５０所”［１３］，且主要招生对象是中国籍学生。中外合作办学机构办学具有特殊性，课程设置是以ＡＰ、ＩＢ等为主的国际课程体系，使用的都是外文原版教科书。这一领域教科书需要国家教育主管部门制定相关政策，进行实质性的监督和管理，兼顾国际化与规范化。“促进国际学校教科书管理的规范化、制度化，关乎国际学校的健康发展和我国培养目标的有效实现。

　　作者：刘学利

文章名称：教科书管理制度发展与展望

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